樊卫国

　　中国是个封建历史悠长、官本位意识浓厚的国度。晚清、民国时期各类政府在内外压力下，以国家资本主义的形式，以权力（行政权力）分配的手段启动和参与现代化进程。伴随着政府对经济运作干预的职权化，在非民主化法制化的环境中，其与市场分配的冲突和矛盾也逐渐显示，抑制了市场经济的深化。随着市场的发育发展和社会分化，权力分配与各阶层利益相关，政府也具有自身利益最大化的动机，权力分配受各种力量制约呈现出复杂化、集团化，甚至私人化的倾向。近代中国权力分配的短期效益与长期效益、局部效益与全局效益、内部效益与外部效益往往并不一致。权力分配在近代不同历史阶段，具有不同的制度形态和社会价值。其制度、机制和分配对象与近代中国的经济发展、政治格局、社会结构乃至观念习俗等密切相关，深具中国社会特征。

　　　　一、权力分配形态的演进

　　权力分配古已有之。中国传统社会中，普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣，专制朝廷有土地、人民的最高所有权和支配权，在一定条件下朝廷能够支配全国的土地、人员及其一切物质财富。由于专制集权的原因，权力对社会产品、资源分配的力度很大，范围无限；可实际支配的资源，由于社会生产力低下、社会剩余有限而受到极大的制约。在自然经济占主导地位的经济条件下，生产要素简单，封建政府关注财政收支，但不指导和安排具体的经济活动，也没有生产要素意识，生产要素分布基本上呈自在状况。明清时期，因市场不发达，要素难以充分流动优化配置，但土地基本上自由买卖，劳动力个体流动也不甚受限制。皇权是最高产权，“家长制”是封建权力的道德基础和宗法依据，君主、官长即是家长，可以支配子民的财富和资源。这是一种道义、名义上的所有权，几乎没有制度化、职能化的权力分配（除了对皇亲国戚的土地封赏、清朝的八旗土地由国家无偿分配外），历史上封建政府只有因人因事的财产赏赐或剥夺。

　　权力分配相对社会化市场分配，是以政府权力为依凭对社会产品、资源、要素和权益进行分配；其不仅包括对利益的分割、处置，还包括分配目的、程序、方式等方面的规定。市场分配是一种社会化的双向或多向选择，权力分配则是自上而下的单向强制过程。权力分配有两种，一为依仗权能进行直接的分配，另一为由权力制定制度，依制度进行程序化分配。

　　与传统的皇权分配不同的社会化权力分配制度，可以说，发蒙于晚清国家资本主义企业的组织形式。晚清的国家资本主义有三种形式：官办、官督商办和官商合办。其中官督商办是典型形式。

　　19世纪60-70年代，面对“千年未有之大变局”，李鸿章等洋务派预感到民间富绅大贾必有仿洋机器制作而求利者，“官法无从为之区处”。清廷在创办了一批军工企业后，财政日绌，于是李鸿章倡导“官督商办”，在官府的监督下，招徕私人资本，兴办民用企业。官督商办企业的具体规定为：由官方提供部分垫支资本，同时指定一体面商人向社会招募资本建立企业，企业以经营所得陆续归还官款。企业“使商受利而官操其权”。

　　洋务派官员主导的政府对新式企业的早期投资，是一种权力分配。当时，无论在资力、社会威望、思想观念和社会舆论上，只有握有实权的洋务派官员能够担当开辟新型工业的历史使命。他们凭借地位、权势和手中资源，有力量冲破朝廷的僵化体制，兴办洋务企业。其他商人、地主、一般官吏、绅士等均很难冲破禁锢的环境创办大规模的新式工业。“官督商办”开了风气，起到了一定程度的工业化社会动员的作用。正是在这点上，史学家评判“官督商办”具有一定的历史积极意义。

　　19世纪70～90年代，兴建了轮船招商局、开平煤矿、上海机器织布局、天津电报局、漠河金矿、中国铁路公司等一批官督商办企业，成为中国早期工业化的支柱。官督商办企业，大致有官府给予的四方面的优惠：(1)垫借官款，(2)缓息免息，(3)免税减税，(4)营业特权。李鸿章还给予上海机器织布局10年经营专利，禁止华商“另行设局”，他人不能投资纺织业。“官督商办”企业的最高领导为督办，往往由一定品秩的官员担任，一般并不到任，有最后决策权；总办、会办由官府任命官员或商人、买办担任，负责企业的具体经营。官、商因利益不同，在企业经营管理上常有争执，每以商人丧失经营权告终，或免职或权力旁落。官方权力并不因商股增加而受到限制，人事、财务、生产等诸项实皆由官方定夺，此源于“官操其权”的“分配模式”。由于官督商办企业享有一定的经营特权，所以不可避免地要承担“报效”官方的义务，如轮船招商局的折价“军运”，电报局的免费“官电”，厂矿的现金捐献等，还有洋务大官僚的任意挪用企业资金。官督商办企业在官权制约下，难以进行真正的企业化、市场化经营。企业经营不善，商方代表难辞其咎，利益分配则官方为先，大部分企业人心涣散每况愈下。有些较好的企业，主要得益于某些官员的个人品质和事业心。由于企业中官、商在权、责、利方面存在着不平等，商股利益被侵蚀，官督商办在19世纪80～90年代甚为人所病诟。80-90年代之交，按股份多寡分担企业责权，自负盈亏的“官商合办”企业渐兴起，官督商办日见式微。官商合办企业并没有改变官权凌驾于商权的状况，不久弊端显露，商家亦视作畏途。

　　早期工业，技术、管理要素的作用不甚重要。清廷政府对资金、土地、劳力等生产要素的流动，权力干预不多，其控制的主要是经济主体的某些生产经营权、市场流通权、及其生产资料的获致权等。

　　清末十年是权力分配急变和紊乱时期。庚子之变和《辛丑条约》的签订使清政府面临严重的政治、经济危机。庚子赔款本息相加约有10亿，而清廷每年的财政收入仅白银一亿两。清政府将赔款强行分摊至各省，各省又层层分摊至州县，最后分摊至各色人等。丁粮加派，新税日多，“凡肩挑背负、日用寻常饮食之物，莫不有捐”（注：《宣统政记》卷11，辽海书社1934年石印本，第24页。）。于是抗捐抗税民变四起，清政府的权力强征激化了社会矛盾，人心尽失。清末新政，清廷改变了过去对民间工商业的钳制政策，代之以奖励实业的劝商政策，借此摆脱财政危机。1903年清廷设立商部，先后颁布了《奖励公司章程》、《商人通例》等法规，对不同投资者分别授予不同的品秩官爵，在旧有体制内提升商人的地位。因封建羁縻相对解除，环境宽松，1905-1908年间，出现了民间工商业投资高潮，同时清政府加重了对工商业的捐税。由于新政是在清廷统治力极为衰弱条件下进行的，乱世中，集权与分权、旧官僚与新贵、满与汉等各种矛盾冲突、倾轧钻营无所不在，争权夺利、混水摸鱼司空见惯。一些有权势者乘机攫取利益，如盛宣怀1901年将其掌控的华盛纺织总厂（官督商办的洋务企业）“招商顶替”，但股票始终握在盛家手里，实际上把官厂变为盛氏私产。两广总督袁树勋“近数年来（新政时期），以为子弟求官，以之购汉口地皮，以之人萍乡矿股，钱庄质库，自汉阳上达长沙、湘潭，徧地皆是。该督初本贫窭，以学贾出身，甫十余年即拥资富厚如是，犹徧皇皇求利，贪得无厌”（注：汪敬虞编：《中国近代工业史资料》，第二辑（下），中华书局1962年版，第947页。）。社会上一些奸猾之徒虚报资本额，假设工厂骗取功名爵位也时有所闻。清末，政府权力分配失控，民间新兴力量增长，不可避免地导致旧体制解体。

　　民国初年北京政府时期，政府政治取向为军阀专制，但经济政策则采取比较宽松的刺激民间经济发展的态度。一方面设立农工商部、交通部、财政部等职能部门，完善有关工商税收法规，推进工商、交通、金融业等发展，规范经济秩序。其经济法规的种类增加，内容充实，如《公司条例》、《商标法》、《暂行工艺品奖章》（即专利奖励法规）等先后颁布，经济活动法律制约程度提高。另一方面，这一时期，政局动荡，战乱不息，经济法规的实施得不到保障，有法不依，曲解条文，践踏法规，以军事强力横征暴敛攫取民财之现象屡见不鲜。北京政府时期的权力分配，呈现出这样的特点：在权力分配制度化有所提升的同时，依仗权能的“非法”分配依旧盛行。民国初年是中国资本主义自发发展的兴盛时期，民间私人资本工商业、金融业、交运业均有长足的发展；国家资本主义有所衰落，取而代之的是官僚私人企业增加。同时各地军阀割据，权力分配各行其事。不同的军阀在自己的统辖区中俨然土皇帝，予取予夺自搞一套，地方政府官夺民业的情况司空见惯。另一突出的现象是，“税收法规”政出多头，常有重复征收交叉征收之状。一旦军阀更替则权力分配重新洗牌。随着新式工商经济总量的增加，民间资产阶级力量壮大，对军阀政府滥用权能的横征暴敛和胡作非为敢于抗争。1916年北京政府因财政窘困，竟下令中国、交通两行停兑现银，上海中行分行抵制，上海总商会为此迭开会议，发布公告要求各商号对中国银行发行之钞票一律照办，维持市面。对此，北京政府鞭长莫及，无可奈何。此可谓市场理性发育对政府当局“无理”权力分配的一次具有重大社会影响的抵制事件。

　　比之北京政府，南京政府现代化程度和控制力均有提升。由于政府职能的细化和强化，南京政府对社会产品权力分配更具渗透力，以制度化权力分配与直接的权能分配相结合，逐步实行“国家”对社会经济、金融的干预和控制。1927～1937年间，南京政府的宏观权力分配以整顿财政税收秩序和发展国家资本主义为主要内容，以此增强中央政府经济实力和树立权威。国民政府先后出台了一系列的财税政策：(1)划分国税和地税。明确将海关税、盐税、内地税、常关税、烟酒税、印花税等为国税，由财政部统一征收。田赋契税、牙税、当税、营业税等为地方税，由地方政府征收。(2)统一财政。设立专门委员会确定预算，统一收支，统一政令。(3)设立国家银行，统一币制。(4)创办“统税”，裁撤厘金，举办“所得税”。(5)收回关税主权，提高进口关税。通过整理税制，简化了税种，关税、盐税、统税成为中央政府的主要税种，增加了财政收入，缓减了巨额赤字。将田赋由中央税收划归地方收入，表明国民政府以资本主义工商业为发展国民经济的主导，同时对田赋作了限制性的规定（田赋正附税不得超过地价的1%）。税制改革一定程度地充实了中央政府的收入而遏制了地方税收，废除厘金开办统税（货物出厂税），有利于商品流通。抗战前，南京政府在财税方面的权力分配具有一定制度化、程序化理性，如多次召开经济财政会议与工商界商议，预算规定军费限额，废除苛捐杂税，制定土地法规，鼓励发展私人工商业等。

　　这一时期南京政府实施了一些发展国家资本主义的举措：建立国家金融体系，成立建设委员会、经济委员会、资源委员会等机构发展重工业，举办中外合办企业等。

　　民国时期、资金、土地、劳动力等生产要素中，资金稀缺度最高，而土地、劳动力私有化程度很高，政府难以直接进行大规模的干预（这与现今因土地处置权归地方政府，从而谋取土地出租的巨大利益不同）。南京政府因军费开支浩大造成财政危机，其借用社会资本的补救办法，即是大规模发行公债和向银行强行借款。由于其运用超经济的手段运作，亦成为一种权力分配。公债债信不佳难以直接从社会上募集资金，南京政府便用权力迫使银行认购，另一方面，政府规定公债高利率来引诱银行和社会资金投机公债。政府还规定公债可以作银行保证金来发行钞票。银行的政府借款往往转化为国库券和公债。抗战前10年南京政府共发行内债法币25.59亿元、英镑420万镑、美金200万元（注：参见潘国琪《抗战前十年国民政府发行的内债总额考》，《近代史资料》总104号。）。南京政府凭借权力滥发公债，具有明显的负面作用。其一，带动了社会的高利率，导致社会资金游离生产领域而注入投机。其二，同时加重了企业负担，遏制了企业的发展。其三，大量社会财富消耗于军事开支等非生产性事业。此外，官员和信息灵通人士通过某些渠道可以趋利避害，以公债高利率高回扣牟取暴利，甚至挪用公款炒作，大发横财。南京政府时期的权力分配运用一些新的金融工具和经济方式，辅之以一定的权能功用来付诸实施。这种形式似乎比赤裸裸的权力剥夺“文明”些，其实质相同。20世纪40年代下半叶，屡战屡败的南京政府以国家利益名义，采用“新式”经济手段进行“侵蚀”民间财富式的权力分配愈演愈烈。

　　　　二、孙中山“节制资本”与国家资本主义

　　国家资本主义胚生于晚清洋务运动，北京政府时期有所低落，南京政府时期国家资本主义得到了空前的强化。1927年南京国民政府成立，即开始规划发展国家资本的企事业。20世纪30年代国家资本主义建设展开，经过战时经济体制的扩张，至40年代下半叶，国家资本主义垄断体系已十分庞大。南京政府发展国家资本主义指导思想源于孙中山的现代化策略，在重工业和交通运输建设方面取得了相当的成就，但由于权力分配的泛滥，抑制了私人资本企业的发展，渐渐异化为替统治集团谋取利益的工具。

　　在“节制资本”与发展经济的关系上，民国建立后孙中山作了不少论述。概括为三点：

　　其一，“节制资本”主要节制私人资本对社会财富的不平等分配。辛亥革命前孙中山周游欧美列国时已经产生“节制资本”的思想，认为资本主义造成贫富分化，富者财富多于前代不止数千倍，人民的贫穷甚于前代数千倍，并且富者极少，贫者极多（注：《孙中山选集》，人民出版社1956年版，第84页。）。孙中山说：“吾人之所以持民生主义者，非反对资本，反对资本家耳；反对少数人占经济之势力，垄断社会之富源耳。”（注：《孙中山选集》，人民出版社1956年版，第105-106页。）可见孙中山“节制资本”的着眼点是反对资本的分配职能，特别反对少数大资本家垄断大量的社会财富，而非资本的生产职能。

　　其二，孙中山的节制私人资本，主要针对垄断的私人大资本，而非一切私人资本。对于民营的中小企业，他主张应该鼓励其发展，并为其发展创造条件。孙中山在他的《实业计划》中谈到，“中国实业之开发应分两路进行，（一）个人企业、（二）国家经营是也。凡夫事物之可以委诸个人，或其较国家经营为适宜者，应任个人为之，由国家奖励，而以法律保护之”（注：《孙中山选集》，人民出版社1956年版，第217-218页。）。孙中山反对大的私人企业兼并小的私人企业，从而形成垄断的局面。对于土地问题，孙中山主张平均地权。在城市，土地地租涨价归国有，防止大地产商独占城市发展之利；在农村，要耕者有其田，解决农民的生计，发展农业生产；以此变革不合理的土地制度和分配制度。孙中山主张分散私人资本，遏制私人资本的集中，这与他分散社会财富的思想是一致的。孙中山试图将资本私有化所产生的社会经济的弊端限制在最小范围内。

　　其三，在节制私人资本的同时，大力发展国家资本。“中国不单是节制资本，还是要发达国家资本。”孙中山的《建国方略》中，实业计划所占的篇幅最大。“把全国大矿业、大工业、大商业、大交通都由国家经营。国家办理那些大实业，发了财之后，所得利益让全国人民都可以均分。”“由国家经营，所得的利益归大家共享，那么全国人民便得享资本之利，不致受资本的害”（注：《孙中山选集》，人民出版社1956年版，第843页。）。国家办实业的资金和人才如何解决呢？孙中山主张大量地引用外资和外国专业技术人员。孙中山引进外资的原则是必须维护国家主权，必须坚持平等互利的原则。孙中山主张凡独占性、垄断性的事业应国家来经营，引进外资可以壮大国家资本的力量。国家控制的现代经济发展了，可为人民谋福利（如办教育等社会事业），其进步的成果通过合理的分配，提高人民的生活水平，“人民将一律享受近代文明之乐矣”（注：《孙中山选集》，人民出版社1956年版，第369页。）。孙中山的利用外资发展国家资本的用意，其一是为了加快发展现代化，其二是为了社会大众分享文明的成果，保障全体人民生活水平的提高和发展。

　　孙中山“节制资本”、发展国家资本主义思想的核心是利用国家力量加快现代化建设，由此提升国力，解决民生问题，“振兴实业以裕民生，实今日救国之急务也”，“实业发达，民生畅遂”。孙中山这些思想原则，在国民政府的经济行政施为中得到了一定程度的实现，但具体的实施中“以民生为重”的原则并没有得到认真贯彻。

　　南京国民政府建立后，颁布一系列的政策法规，采取了一系列的经济举措，力图强化国家力量，进行有计划的经济建设。这些经济举措一定程度上体现了孙中山建国方略（物质建设）和三民主义中的经济思想，客观上落实了孙中山以国家资本为主体建设中国大型工商业、交通运输业的主张，在政府层面推进了经济现代化。

　　1.利用权力分配，建立国家金融体系。金融乃经济之命脉，进行国家资本主义，离不开国家金融体系的支撑。1928年国民政府在沪设立中央银行，被授予发行纸币和铸币、办理国库、募集内外公愤等特权。中央银行开业时政府以公债2000万元充作资本，1935年增加到1亿元。在经营业务上，中央银行大肆排挤其他银行，从而快速积累了巨额资本。1928年国民政府将当时实力最强的中国银行和交通银行总部迁至上海，此后通过以金融公债强行参股的方式不断对其渗透，1935年中国银行官股达50%，交通银行官股达55%，政府夺得两行的控制权。中国、交通两行与1935年政府改组的中国农民银行，成为国家的三大专业银行，他们与中央银行构成国家金融四大支柱。1935年政府组建中央信托局和邮政储金汇业局。“四行两局”建立后，国民政府逐渐形成了对全国商业银行的控制。30年代初，国民政府在实现了废两改元后，于1935年11月发布《关于币制改革紧急命令》，其重要内容之一是统一货币发行权。法令规定中央、中国、交通、农民四家银行所发行的钞票为法币，以后发行权更集中到中央银行一家，进一步统一了货币的发行权。同时特设发行准备管理委员会集中保管准备金，实行白银国有，确定法币对外汇价等。法币改革使南京政府建立的国家金融体系最终确立。

　　2.大力发展国营工矿业。南京政府在接受一部分北洋官营企业后，利用国家力量投资和兴建了一批国营工矿企业。1928年国民党中政会通过的《建设大纲草案》规定有独占性质的公用事业和关系国家前途的基本工业及矿业、基本化学工业、大煤矿、铁道、煤油矿、铜矿等悉由国家建设之。这种由国家控制和垄断基础设施、基础工业的举措，符合孙中山的“不能委托个人及有独占性质者，应由国家经营之的”原则。此后国民政府先后制定了《基本工业建设规划》、《实业建设程序》等发展计划。1931年国防会议依据孙中山的实业计划，提出了10项建设纲要，进一步确立了工农业的发展目标。1932年、1936年实业部、资源委员会也分别制定发展计划。1935年4月国防设计委员会改称资源委员会，是为南京政府管理和经营国有资本工矿业的机构。据统计，1927-1937抗战前十年，国民政府官营的企业资本总额为20600万元（注：吴承明：《中国资本主义与国内市场》，科学出版社1985年版，第130页。），占同期全国工矿业资本的15%。由于国营的大都是重工业，且刚刚起步，在全国以轻纺工业占优势的格局中比重不大，但国有工矿业资本绝对数量与以往比较已有了长足的进步，扩大了重工业产品的国产化水平。

　　3.大力发展交通、航运业。孙中山在《建国方略》中设想了大量的铁路、港口和航运建设规划。国民政府十分重视交通建设，在1927-1937年的十年建设中，铁路、航运、航空建设取得了较大成就。国民政府1928年设立铁道部，1932年颁布《铁道法》，1934年又公布公营和民营铁路条例，鼓励各方修建铁路；通过新建和延伸铁路里程，架设铁路桥梁和建设铁道轮渡等，大力发展铁路交通。1927年全国铁路为12728公里（注：宓汝成：《帝国主义与中国铁路》，上海人民出版社1980年版，第670页。），1937年为21036公里，增加了8308公里（注：严中平：《中国近代经济史统计资料选辑》，科学出版社1955年版，第227、234页。）平均每年新建800公里。公路建设发展也很快，1927年全国公路计程28962公里，1937年达111021公里，新建干线21条，支线15条（注：［美］杨格：《1927-1937年中国财政经济情况》，中国社会科学出版社1981年版，第359页。），10年净增8万公里。1929年国民政府成立“航空委员会”，筹建航空事业，并在上海成立中美合办的中国航空公司；先后开辟了上海至成都、广州、北平、汉口、重庆、昆明、香港等航线。至1936年飞行航程总计246.6万公里，运送旅客18567人、邮件70806公斤（注：［美］杨格：《1927-1937年中国财政经济情况》，中国社会科学出版社1981年版，第362页。）。此外水运也有较大的发展，1932年轮船招商局收归政府经营，1937年船舶最多时达153艘，86300吨位（注：虞宝棠编著：《国民政府与国民经济》，华东师范大学出版社1998年版，第160-161页。）。晚清以来现代化的交通航运业，向由列强居垄断地位，通过十年建设，民族经济性质的铁路交通航运业的比重大大增加，无疑提升了这些经济部门的国产化率。

　　国民政府金融体系的建立为经济建设创造了前提条件。抗战前十年间是中国工业经济增长较快的时期，1928-1936年年均增长为8.4%，1931-1936年为9.3%（注：刘佛丁主编：《中国近代经济发展史》，高等教育出版社1999年版，第137页。），国家资本基础工业基础设施的大规模建设是其中重要的原因，此亦为后来抗战作了一定的物质准备。

　　　　三、权力分配对社会经济的影响

　　马克思说：“利用国家权力，也就是利用集中的有组织的社会暴力，来大力促进从封建生产方式向资本主义生产方式的转变过程，缩短过渡时间。”（注：马克思：《资本论》第1卷，《马克思恩格斯全集》第23卷，人民出版社1972年版，第819页。）后起国家，当市场力量和社会力量尚未发育形成，政府作为有组织的力量，往往率先介入早期现代化，运用国家力量推进现代化。权力分配是一主要的手段，具有较高的效率和开风气的作用。晚清和民国，政府兴办的一批早期现代化工商企业和交通运输业，尤其是兴建基础工业和基础设施具有开山扛鼎之效应，有效地提升了中国现代化的水平和经济总量，在某种程度上代表了当时中国的经济发展水平。

　　应该指出的是，近代中国政府主导的现代化成就主要在于工商业和城市的发展，而将农业、农村经济变革排除在现代化视野之外。权力分配的社会功能除了提供公共产品外还有协调社会发展的责任。民国政府以建立国家资本主义为主要内容的权力分配，注重物质建设，而相对忽略对于社会公平和公正的调节。国民政府在将田赋税收划归地方后，也相应地忽视对农村经济的政府投入。政府在将国民教育作为利益增量给予时，近代中国社会的城乡分配是极不公平的；农村教育的落后成为城乡收入差异的一个文化方面的因素。20世纪20～30年代，农村在经济、政治和文化上都被边缘化了，农民阶级的离心情绪不断滋长。

　　诺思认为：国家权力是有效产权安排和经济发展的一个必要条件，同时又是对个人财产权利的限制和侵害，导致无效产权安排和经济衰落。这是著名的“诺思悖论”。“这一‘悖论’的实质，反映了国家行为的内在冲突：有效产权制度的确立与统治者的利益最大化之间的矛盾。”（注：秦德君：《制度设计的前在预设》，《上海社会科学院学术季刊》2002年第4期。）这就是权力的公利性和私利性。近代权力介入社会分配对现代化的作用，大体上可以划分为早期的催化和后期的抑制。关于早期催化前文已做论述，不赘。市场经济的深化发展即为要素的充分市场化，其本质在于主体的市场化选择。权力分配的负面作用恰恰主要表现为对主体市场化的扭曲和抑制。南京政府在国家资本主义扩张时，一些厂矿即是运用政府强制力量强征和没收的私营企业。如资源委员会的湘潭煤矿、湘乡思口煤矿就是从私营商人手中抢夺过来，只给私商一个董事之职，甚至不允许保留企业股份（注：参见朱颖、石柏林《近代中国经济政策演变史稿》，湖北人民出版社1998年版，第450页。）。抗战胜利后，国民政府接收敌伪财产和补偿民间企业的政策一再恶化，对被日伪侵占的民间资本企业，或捏造“罪名”强行没收，或低价折算半买办夺，或百般刁难延期交还，使接收变为大劫收。有的政府官员明确建议，将油水大的企业一律由政府经营，不管原来产权是否为民间资本，不少敌占区的私人资本被当作敌产处置。据吴承明先生统计，1936年官僚资本（即国家资本）关内外合计22.25亿元，1947至1948年（国统区）增至42.01亿元（按1936年币值），是1936年的1.89倍；而民族资本1936年关内外合计20.48亿元，1947至1948年（国统区）为16.15亿元，减少了4.33亿元（注：吴承明：《市场·近代化·经济史论》，云南人民出版社1996年版，第208-209页。）。通过战时经济统制和“大劫收”，不少民间资本“转化”为国家资本。在劫收中，国民党官员乘机“五子登科”（借接收大捞金子、房子、女子、衣服料子、车子，民间讥之“五子登科”），掠夺民财。民间业主则往往求告无门，损失惨重。这种恶意而无序的权力分配，导致社会公正和正义的丧失，产权制度和市场规则被严重扭曲和践踏，正常的经济活动无法展开。资产阶级在政府高压下，利益受到重创而对国民党日渐丧失信心。这也是国民党政府及其800万军队在短短四年内即土崩瓦解的另一个深层因由。

　　国民政府的统购统销和外汇、外贸限额等权力分配在1927～1949年间不断被强化，其目的在于控制各种资源（权力配置的资源：进口物资、民生物资、生产物资棉纱等、外汇、黄金、白银等硬通货）。此在战时有一定的必要性和积极作用，而在一般条件和环境中是一种政府与民争利的自肥行为。以权力分配形式建立的“国营”企业，仍然依靠种种“特权”维持经营，排挤民间企业。1946年南京政府控制进口外汇支出，限额进口，造成国内羊毛原料紧缺。进口配额和善后救济总署向中国提供的一百数十万磅廉价羊毛，国家资本的中纺公司能捷足先登，悉数抢购，民营企业只分得些残羹剩饭。中纺公司羊毛盈仓而许多民营企业停工待料甚至停业倒闭（注：参见崔美明《大“劫收”与上海民营工业》，《档案与史学》1998年第3期。）。40年代下半叶，为了支付巨额军费，南京政府凭借手中的发行权，滥发纸币，肆无忌惮地掠夺民间社会财富，造成通货恶胀，经济恶化，民不聊生。40年代下半叶国民产值和人均收入都在不断下降，20～30年代的经济繁荣一去不复还。

　　近代各届政府，非真正资产阶级政府，更非民主政府，而是一“强势集团”。由于缺乏民主体制的制衡程序和监督机制，各届政府初期出于收拾民心之考虑，尚能办一些发展社会经济的有益事情，久之便以天下为利薮，权力分配逐渐显示“向心力”、自利性倾向。以寻租为目的直接的无序的权能分配，屏弃理性的程序化的制度分配，“升官发财”的行事原则仍盛行于近代社会。传统社会有官商制度、特许制度，官商凭借特权大量聚敛财富。近代社会，晚清和民国都有“官僚私人资本”，民国时期最盛；凭借公共权力参与要素分配垄断市场，从而牟取社会财富，渐生长成一种“权力经济”形态，悬置于常态的社会经济之上。“特权阶层”和“权力变现”成为一种经济社会的“秩序”。中国漫长的封建社会一个基本特征是专制权力与一定的商品经济并存，权力作为超经济力量凌驾于市场。近代，权力仍然凌驾于市场，同时作为一种“资源”深入市场。制度变迁与权力分配的细化和深入，政治等级“官贵民贱”的概念受到一定的冲击，但在经济利益上却得到强化，因为权力分配职能化了。职能化的管理权力很容易直接介入市场，干扰初次分配。市场发育，又未发育完全，是各种理性非理性、合法非法权力分配的活跃时期。社会需要权力分配，又难以制约权力分配；过渡式的特权体系建立成为一种“合法”的分配机制，权力很容易渗透及市场交易的内里，而制约其操作。近代中国，社会动荡不靖，法制涣散，权力肆虐，产权实现的程度因人而异，因势而异，“权力成本”成为一种制度。孙中山在民国初年提出“天下为公”，意在为执政者立言，限制公共权力的滥用；但终民国一代，“天下为公”真正贯彻起来何其难矣。执政者、掌权者以各种制度安排和制度外权力关系为政府谋取利益；其“政府”者，实为统治集团也；更有甚者，大肆中饱私囊而暴富之官僚不知凡几？