秋林

    各种类型的经济开发区的创办有利于积极引进和利用外资，也有利于发展高科技产业，对于促进当地经济的高度增长和技术进步具有重要的现实意义。如何办好经济开发区，如何实施和加强对经济开发区的管理，如何提高经济开发区的效益和作用，是一个需要解决的问题。本文拟从政府的角度探讨经济开发区的管理问题，期望有助于政府部门正确地实施对经济开发区的有效管理。

    　　一、经济开发区的管理目标

    经济开发区管理目标的确定取决于政府设置经济开发区的目的。世界各国建立各种类型经济开发区的基本目的是吸引利用外资、增加外汇收入、扩大劳动就业和繁荣本地及毗邻地区的经济。我国设立社会主义经济开发区目的的除此之外，还有更深的含义。我国各种经济开发区的设立是建设有中国特色的社会主义的一个重要组成部分，是在坚持以公有制为主的前提下和积极发展多种经济成份的条件下，推行社会主义市场经济体制的一种探索方式。列宁曾经谈到苏维埃国家必需设法“把资本主义所积累的一切最丰富的、历史上是我们必需的全部文化、知识和技术，由资本主义的工具变为社会主义的工具”。（《列宁全集》第27卷，第386页）所以，我国设立经济开发区的基本目的，从根本上来说，就是利用资本主义来建设社会主义。这一基本目的规定了，我国政府对经济开发区的管理目标内容不仅包括发展社会生产力，而且包括完善社会主义生产关系。

    从发展社会生产力的角度看，我国建立经济开发区的主要管理目标应该是：(1)经济开发区的发展方向和发展规划；(2)利用外资的方向和规模；(3)引进技术的方向、水平和内容；(4)产业发展的方向、结构和规模水平；(5)增加外汇收入的形式和额度；(6)促进劳动就业、培养技术人才的数量和水平；(7)带动周围地区经济发展的一些具体经济指标，等等。从完善社会主义生产关系的角度看，我国政府对经济开发区的管理目标主要是：(1)学习和利用外国先进的科学管理技术和方法；(2)进行我国经济体制改革的试验；(3)经济开发区内社会主义精神文明建设；(4)确定经济开发区的发展方针、政策、法律、法规和制度；(5)关于经济开发区一系列社会文化发展目标等。

    显然，上述管理目标的确定是不可能一次成功的。为了便于实施政府对经济开发区的管理，一般应该根据经济开发区所属地区的社会经济发展规划，分阶段地逐步地确定管理目标。至少应当划分近期和远期两阶段的发展和管理目标。通过阶段性目标的正确制定和有效管理去保证整个经济开发区的正常运行和高速发展。就目前而言，我国的经济开发区都还处在初创阶段，面临的是因对外开放带来的价值观念的转变和传统体制的转换以及由此而产生的暂时混乱和困惑。因此，目前政府对经济开发区的目标管理，也许更多强调的应该是理而不是管。所谓理，是指理顺各种关系，其中包括地方政府及其各部门与开发区的关系，开发区与毗邻地区的各种关系，开发区内部的各种关系等等；所谓管，则主要是指经济开发区占统治地位的价值观念和是非标准的确立与实施。关系理顺了，目标的确定和管理就易于进行。

    当前，在理顺关系确定目标的过程中，应特别注意认真分析和解决：(1)开发区的现实与未来发展的关系问题。未来的发展目标，必须从实际出发，在汲取已有经验与教训的基础上循序渐进地分析和处理这一关系，切忌贪多图快、急功近利。(2)开发区的发展目标与所在地的自然资源、环境条件的关系。有什么样的资源环境条件，就有可能确定什么样的经济发展目标，两者有一种依存关系。硬性地改变这一依存关系容易违背事物本来的发展规律，不利于管理目标的确立和实施。(3)开发区的投入和产出关系，即开发区的社会经济效益问题。应当设法建立一系列适应经济开发区的经济和社会发展指标，特别是衡量开发区的社会经济效益的指标，用指标来考察和比较各经济开发区，同时也可用指标来实施目标管理。

    确定经济开发区的管理目标是政府对开发区实施有效管理的依据和出发点。开发区管理目标一般可由当地政府提出，并经开发区所属地区的立法机构审核批准而加以确定。可以预言，明确的科学的经济开发区管理目标将对促进经济开发区的建设和发展起决定性的作用。

    　　二、经济开发区的管理形式

    经济开发区的管理目标确定之后，就需要解决它的管理形式问题。综观目前世界上形形色色的开发区，其管理形式主要可归纳为两种：一种是以一个拥有法人资格的企业公司的形式来全权进行经营管理。如爱尔兰香农出口自由区就是典型的公司管理形式，我国海口市的金盘工业开发区也是采取这一形式。另一种是成立政府的一个行政部门如管理局之类的机构来实施管理。如韩国的出口加工区管理局、我国台湾的新竹科学工业园管理局就是这一类型的管理机构。两种类型各具特点。企业公司不是政府的行政机构而是一个经济实体，一般设立董事会来领导管理，其下采用总经理负责制来处理各种日常事务。由于它是一个企业，因此具有强烈的盈利目的，需要面向国内外市场，灵活地采用各种手段来吸引和利用外资。然而，由于它不是一个行政机构，不具备政府所拥有的一些职能，如在立项、审批、报关等工商行政手续上仍然要找政府相关部门去解决，常常影响经营效率的发挥，同时也不利于实施政府对经济开发区的有效监督。行政性的管理局是一级政府机构，对经济开发区的内外客商来说，它就是代表政府。因此，它具有企业公司所不具备的行政职能，对于引进外资的立项、审批、工商行政注册等事宜能提供高效率的服务，同时也能有效地实施各种政府监督职能。但由于它不是企业，因此缺少企业强烈的盈利意识，在经营管理中就少有灵活性主动性，难以避免政府机构中官僚主义作风的各种影响。

    上述分析说明，在对经济开发区的管理上，设置一个适当合理的组织管理机构是一个非常重要的问题。它对于大规模引进外资和技术，树立我国对外开放的良好形象，高速地推进开发区的经济建设都具有重要的现实意义。总结世界各地各种类型开发区的管理经验，可以认为，合理的开发区管理组织的建立应当符合下列基本要求：(1)有利于创造良好的经营环境。这里的经营环境，主要指在开发区内与兴建项目有关的工商、税收、银行、海关、港务、职业培训等机构所提供的服务环境和其他市场环境。开发区的组织管理机构应创造这类经营环境并使之优化。(2)有利于开发区今后发展的需要。这主要指开发区的管理机构应当合乎政府为之确定的发展目标的需要。应围绕管理目标来建立机构、规定责职和挑选人员。(3)有利于形成精简、高效的工作作风。开发区的管理组织应该做到机构精简，集中统一，权力大而效率高。因此，应该实行一元化领导，避免多头决策；应该统一管理区内的一切事务，便于协调各类关系；应该提供一揽子的有效服务，以便提高工作效率。(4)有利于实行责权利相一致原则。为此，最重要的是明确开发区内各管理部门和工作人员的责权利，做到责权利一致。这就需要划清下列管理范围的界限：下级必须向上级提供决策的问题范围；各种管理机构和管理活动的协调内容和范围；日常管理事务和非管理性事务的界限和范围；各种管理信息的流转路线和传递范围等。(5)有利于促进人才成长和人尽其才。经济开发区机构应本着任人唯贤的原则，建立一个良好的人事制度，鼓励各类人才在开发区内公平“竞争”，并在“创业”环境中脱颖而出。因此，对干部推行聘任制、竞选制，对工人实行合同制等都是值得采纳的有效形式。我们要使经济开发区成为一个尊重人才、造就人才、人才辈出的地区。

    根据上述要求，我国深圳特区的蛇口工业区创造了一种新型的管理体制。这是一种政企合一而又职责分明的管理体制。目前，蛇口工业区设管理委员会进行管理。这是一种新型的综合经济实体，具有双重性质。它既是一个有较大自主权、相对独立的经济实体，主要行使企业的职能，又是一个在国家既定的政策和法律规范下，在政府的授权或委托下行使某些行政职能的管理机构。可以说它是一个具有某些行政职能的企业管理组织。管理委员会是工业区生产建设的最高决策机构，下设办公室、企业室、建设规划室、公用事业室、总会计师室等五个职能室，此外还设有房地产、港务、供电、供水、工程等13个直属专业公司。这些公司都是具有相对独立自主权的经济实体，主要是通过经济手段，为区内投资企业提供各种服务。由于蛇口工业区是由我国交通部所属驻香港的一个大型国营企业——招商局负责开发建设的，因此，来蛇口的投资者要先与香港招商局发展部洽谈，签订投资设厂的协议。其他如用地、劳动力、公共设施等问题，则由各专业公司对口负责办理，手续简便、效率高。

    借鉴蛇口的经验，结合我国的实际情况，笔者认为我国的各种经济开发区都应该建立一个效率高、权力大的管理机构。可称之为“管理委员会”或“管理局”。以这个权威机构总揽开发区的一切事务，对开发建设工作实行统一领导和管理。它直接受当地政府领导，切断其他条块的一切行政干预。它是一个经济与行政相统一的管理机构，拥有在区内征用土地、开发经营土地、审批投资项目和进出口申请、办理报关和商品检验业务等权力并实施工商税务管理、外汇管理、规划管理、交通治安管理、生态环境管理、社会文化管理等等，以及动用所属的各种专业公司给投资者提供几乎一切专业性的优质服务。我国秦皇岛经济技术开发区管理委员会就是这种类型的受市政府委托的权威机构。目前，管委会下设16个分局和代办处，在管委会大楼集中办公，为客商投资提供高效率的行政管理服务，另有11个直属专业公司可以提供各类专业性的商业服务。实践证明，这种管理形式高效优质、充满活力。

    如果在一个地市同时建立了若干个开发区，也可以采取上述管理形式。比如我国的海口市，同时建立了金盘工业开发区、港澳工业开发区等四个经济开发区。为此可设置一个统一的开发区管理委员会总揽所有开发区的行政管理事务，而四个开发区可采取组建四个企业公司承包的形式来从事经营开发。“管委会”对市政府市人大负责四个开发区的领导和管理，四个开发企业公司则对“管委会”负责承包开发经营。根据精简机构、提高效率的原则，在四个开发区都设“管委会”，则是不必要的。

    　　三、完善经济开发区管理的措施

    我国对外开放的城市都已建立了各种形式的经济开发区，在管理形式上也各不相同。不管采取哪一种形式，都必须加强和完善政府对经济开发区的管理，其措施如下。

    1.选拔优秀人才参与经济开发区的领导管理。设置“管委会”之类的机构进行管理，权大责重，尤其需要聘任德才兼备的人才去担负主要领导职务。可以通过向社会广泛地招聘、竞选、考评等方式促使优秀人才脱颖而出。台湾新竹科学工业园管理局的局长何宜慈是一位著名的科技专家，曾获美国斯坦福大学博士，参与过斯坦福科学工业园区的建设，有很多的研究成果和经验。他还在美波音公司和国际商用机器公司任过工程师兼经理。因此他的到任，对加强新竹科学工业园的领导和管理，促进工业园的建设起了决定性的作用。可以说，没有优秀的科学管理人才，就难以造就出色的经济开发区。

    2.建立经济开发区专家咨询委员会帮助决策。开发区管委会可以采取兼职聘任的方式，组建一个专家咨询委员会，集中专家们的智力优势，对开发区的规划、政策、引进技术种类等重大问题进行参谋咨询，提供方案，帮助管委会决策。这也是充分开发智力资源的一种有效方式。现在世界上许多经济开发区都设有专家委员会作为顾问，提供咨询，这个经验值得我们借鉴。不过专家咨询委员会的成员也应严格挑选，不应唯名是举，而应唯才是举。

    3.推行开发区管理工作法制化。即开发区的管理机构要坚持立法先行方针。要将开发区的运行程序、开发政策和管理方针转化为各种法律法规及实施细则并颁布和执行，从而实现管理工作的法制化。法制化就是固定化，给人以稳定感。从最基本的政策措施到各项具体的运作规定都以法律或条例的形式公诸于世，广为宣传，使整个开发管理工作有法可依、有章可循。这样便于调整各种复杂的经济和管理关系，也使客商产生安全感，增强投资信心。

    4.坚持管理就是服务的工作方针。建立经济开发区的直接目的就是吸引和利用外资，为引进项目创造一个优越的环境。这种环境的创造不是依靠行政命令，而是要靠良好的服务。因此，必须转变过去的“管理就是命令”的观念，树立“管理就是服务”的观念，把管理的各项职能与为谁服务的目的联系起来，以服务的好坏作为评价管理职能实施结果的标准之一。