周爱群

    兴办经济技术开发区（以下简称开发区）是我国改革开放的一个创举，这一新生事物的诞生进一步完善了我国全方位、多层次、宽领域的对外开放格局。经过15年的发展，开发区已从沿海扩展到内地，仅国家级开发区就有39个。开发区已成为我国利用外资最为集中、经济增长速度最快的区域，对全国利用外资发挥了重要的示范、辐射和带动作用。但与开发区蓬勃发展形势极不相称的是开发区管理法规的严重滞后，无法可依已在实践中严重制约了开发区的健康发展。

    　　一、管理无法可依

    纵观世界各国及地区成功开发区的发展轨迹，都是先立法，后建区，再根据实际情况，调整修改法律。我国开发区发展却面临着实践先行、法律滞后的严峻形势。国家兴办开发区的主旨就是利用外资。而外资进入不仅以生产过程的可计算性为前提，而且也以经济运行的法律环境可计算性为前提，投资者只有依据法律计算其成本，确信其预期收益有法律保障时，才会大胆投资，但目前我们还没有一部全国统一的开发区管理法规。这很容易引起外商误解，认为我国兴办开发区只是权宜之计，因而投资信心受到动摇。现有的涉及开发区管理的法规文件，层次普遍较低，无法形成全国性的法律体系，这不仅不利于外资的进入，而且也使全国开发区的管理陷于失控。据有关资料，至1997年底，全国各类开发区的总数为4210个，其中真正由国家审批的只有139个， 省级审批的有989个，其余的3082个都属越权审批，擅自设立。1992 年后开发区一哄而起、陷于失控的根本原因，就是因为开发区的设立没有严格的法律程序，开发区没有一个明确的法定主管部门。1993年4月， 为使一些地方出现的“开发区热”降温，国务院发出《关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》，明确规定“设立各类开发区，实行国务院和省、自治区、直辖市人民政府两级审批制度。省、自治区、直辖市以下各级人民政府不得审批设立各类开发区。”但国务院的通知精神并没有得到很好的落实，一些地方对国务院的通知置若罔闻，仍然越权审批了许多开发区，乱批乱设开发区并没有得到有效遏制，所以中央1997年11号文件又再次要求撤除未经国务院或省一级人民政府批准的各类开发区。机关、团体、公司、企业的设立都有其法律依据，但对全国利用外资有着重要影响的开发区却没有全国统一的法律法规加以规范，这不能不说是法律的滞后。全国174万亩闲置土地，开发区就占了三分之一强， 有61万亩。过多过滥的市、县甚至乡镇级开发区，不仅造成了不可再生土地资源的惊人浪费，而且各级各类开发区良莠不分，影响了开发区的整体形象，冲击、干扰了国家重点支持的开发区的发展。因此，制定一部全国统一的开发区管理法规，对开发区的设立程序、审批权限、管理体制予以明确规定，已是迫在眉睫之事。

    　　二、依法行政无法可依

    各级各类开发区的管理机构大都叫管理委员会（以下简称管委会），人们习惯于把管委会看作是一个“政府”，但实际上我国行政机构设置序列中并没有开发区。开发区管委会究竟是一个什么性质的机构，从其实际运作过程看，多数并不明确，有的仅是当地市政府的派出机构（如南通、连云港开发区），有的与一级政府合二为一（如青岛、福州开发区）。就全国整体而言，开发区管委会仍然定性不明，职能不清，没有明确的法律地位。而随着“市场经济就是法制经济”观念的深入人心，随着依法治国方略的实施，没有明确法律地位和行政主体资格的开发区管委会又如何依法治区、依法行政呢？

    目前开发区管委会依法行政面临的主要问题是：（1 ）行政主体资格不明确。现有规范开发区发展的主要是地方性法规，如《江苏省经济技术开发区管理条例》（以下简称《条例》），该《条例》第8 条规定“开发区管委会是开发区所在市人民政府的派出机构，对开发区实行统一领导和管理”，第9 条规定开发区管委会行使制定总体规划和发展计划、审批或审核投资项目、管理土地和房地产业、管理进出口和对外经济技术合作、管理财政收支以及所在市人民政府授予的其他职权。根据我国《行政处罚法》第11条、第17条和《行政诉讼法》第25条的规定，地方性法规可以设定某些行政处罚，法律、法规授权的组织可以在授权范围内作出具体行政行为。故笔者认为，开发区管委会据《条例》享有行政执法权，但实践中对开发区管委会有无行政主体资格仍是认识不一。（2）行政管理权不全面。 因为开发区管委会只能在《条例》授权范围内行使特定行政职权，而不能像行政机关一样行使区域一般行政权，其在行使非《条例》所授职权时，不具有行政主体资格，只是一般的民事主体。（3）若《条例》某一授权与更高法律效力层次的法律、 行政法规的有关规定有抵触，则《条例》失去法律效力，相应的授权也归于无效，开发区管委会在这方面的行政执法也就没有了法律依据，如建设部发布的《开发区规划管理办法》就明确规定了开发区管委会不能行使规划管理中的行政执法权。（4）开发区行政执法体制的不健全。 目前大多数开发区没有法院，开发区又不属所在市的某一行政区，属地管辖不明晰，一旦发生行政诉讼或申请强制执行，由何地法院受理，有待明确，且保持稳定性有难度。开发区管委会行政主体资格的缺陷已在实践中严重制约了开发区的发展，开发区管委会一方面要“对开发区实行统一领导和管理”；另一方面对“市属各有关部门设在开发区的分支机构的工作”只能“进行监督和协调”，对区内行政管理相对人的行政违法案件只能说服教育，这实在是强其所难。这也就不难理解，为什么很多开发区的“一口式收费”至今仍落不到实处，为什么开发区优化投资环境是如此步履艰难？

    　　三、机构设置无法可依

    对开发区应定什么级别，其机构如何设置、人员如何定编，没有一部全国统一《经济技术开发区组织条例》明确规定。实践中常有因人设岗，遇事新设机构的现象。同是国家级开发区，其行政级别有时相差很大。从内部机构设置看，各开发区大都有办公室、经济发展局、招商局、规划建设局、劳动人事局等机构，但有一些机构的设置却差别很大，如烟台开发区设立的旅游局、司法民政局、监察审计局；青岛开发区设立的农村经济发展局；天津开发区设立的城市发展局，都带有地方特色。机构膨胀是开发区面临的又一难题，虽不是一级政府，但为了与上级有关部门对口、衔接，管委会不得不设置了综治委、政法委、安委会、妇联、团委、宣传部等非经济管理机构，机构日渐庞大。