黄清亮

    世界公认最早设立的经济开发区是意大利西北部的热那亚湾雷格亨自由港（创建于1574年）（注：马洪：《中国经济开发区投资管理指南》，中国统计出版社，1993年。）。之后，一些国家陆续设立了自由港、自由贸易区、出口加工区等不同类型的经济开发区，这些特定区域实行特殊的优惠政策，吸引外来投资，逐渐成为一种普遍存在的新型经济组织形式。我国经济开发区（广义上包括深圳等四个综合性经济特区及各类非综合性的经济开发区。这里指狭义上的以发展某一侧重产业为特色的非综合性经济开发区）的产生和发展，是我国经济发展的需要和改革开放的结果，它借鉴了世界上一些国家和地区在发展经济和建立经济开发区方面的经验。

    改革开放十八年来，我国开发区得到了长足的发展，已成为一个地区新的经济增长点，充分发挥了示范、辐射、带动作用，它既推动了老企业的技术改造、新技术新工艺的引进、产业结构的优化和产品的升级换代，又展开了管理体制的超前改革试验。但将来如何进一步发展，则要解决许多问题，特别是开发区的管理体制问题。本文拟就我国经济开发区管理体制方面普遍存在的一些问题作些探讨。

一、我国开发区的发展历程

    我国开发区，是在全球经济一体化的历史潮流下应运而生的，是在总结我国正反两方面经验教训的基础上所作出的理性选择。开发区从诞生、发展直到今天，大体可分为两个阶段：第一阶段，1979—1987年的摸索阶段。1979年1月， 党中央召集当时交通部领导和招商局常务副董事长袁庚进中南海，时任中央副主席李先念向他们交待，希望招商局发扬历史上的光荣传统，在中国第二次改革开放浪潮中争当一名排头兵，给全国的改革开放摸索出一条成功之路。李先念还指着地图说：“只能给你们一块地，就给这个南半岛吧，还可以再给些政策，但是国家没有钱……”于是，招商局蛇口工业区作为中国大陆第一个开发区，在一无资金，二无技术经验，只给政策的情况下诞生了。之后，深圳等沿海四个经济特区先后成立了。到1983年5月，中央在总结特区工作经验时， 又批准沿海十四个城市开放，限于这些老城市基础设施落后等问题，中央批准了在这些城市附近设立了总共13个经济技术开发区。这一阶段的探索，取得了明显的成绩，积累了不少经验，为以后的经济开发区建设奠定了基础。第二阶段，自1988年至今的发展阶段。这一阶段国家又批准设立了上海漕河泾等国家级经济开发区，同时兴办了高新技术产业开发区、台商投资区、保税区等多种类型的开发区。特别是从1992年以来，全国各地抓住邓小平南巡重要讲话后的机遇，勇于创新，竞相发展，形成席卷全国的“开发区热”。这一阶段虽然开发区不免给人以太多太滥的感觉，但在数量上、深度上、广度上均有了较大突破。针对我国开发区发展现状，下一阶段应是清理、整顿、总结、规范、提高的阶段。

二、我国现行的几种开发区管理体制及其弊端

    从开发区发展历程中可以看出，中国要建立外向型经济开发区，与国际惯例接轨，就必须打破传统的集中调节的计划经济体制，根据经济发展需要，解放思想，冲破旧有体制的束缚，即要打破原有管理体制的障碍，在开发与招商引资上，要按照国际惯例办事，大胆创新，在建设资金上，要改变现有基础设施的落后状态，不能“等”和“靠”国家拨款，要善于融资和滚动发展。同时，在内部管理上，要借鉴世界各国兴办经济开发区经验，建立一种新型的、适应外向型经济发展要求的管理体制，为我国走向市场经济而进行的政治体制和经济体制改革探索出成功经验，发挥带动和示范作用。

    我国各类非综合性开发区的管理体制，主要有以下几种模式：

    第一种模式：政企合一型。这种管理体制在我省的开发区中所占比重较大，近的有漳州开发区、角美开发区等。这种管理体制的特征是“两块牌子、一套人马”，管委会和总公司相互混合、兼任。在这种体制下，政府的管理具有双重性，不仅行使规划、审批等行政职权，同时还负责资金筹集、开发建设等具体经营事务。管委会管理的最大特征是具有统一性和权威性，而开发区总公司和专业公司基本上没有决策自主权。

    这种集权式、以行政管理为主的管理模式，在开发区初建时对开发区建设和发展起了极大的推动作用，但随着开发区的进一步发展，其弊端就逐渐显露了出来：第一，管委会权力过分集中，不但负责决策，而且还从事一般经营管理，尤其是开发区从开发阶段进入项目引进阶段后，从项目审批到建设投产等一系列活动均由管委会负责，使管委会陷入一般性事务中，分散了对开发区进行重大决策的精力。第二，在这种模式下，政企不分容易造成对行政手段的过分依赖，公司缺乏活力，形成呆板僵化的经营机制。同时，管理机构与总公司在涉及商业活动或作为一方参与经营时，都会不可避免地导致不公平竞争，这不仅削弱管委会威信，而且也使客商与总公司的经贸关系在地位上产生了不平衡性等。

    第二种模式：政企分离型。其主要特征有：第一，开发区管委会作为地方政府的派出机构行使政府的管理权，而开发总公司作为经济法人，实行企业内部自我管理，即政府的行政权与企业的经营权分离，管委会管理职权基本上包括对区内各项经济活动的监督、管理和协调。这种管理模式又可分以下三种类型：一是管委会与总公司并存型。管委会负责宏观决策、监督与协调以及项目审批，总公司负责开发项目引进、各种基础设施经营，如天津开发区。二是管委会与专业公司并存型。开发区设立管委会，同时又设立各种专业公司（虽然名义上叫总公司，实质上是专业公司）。由各专业公司进行各项基础设施的开发经营，如福州马尾开发区。三是管委会与联合公司并存型。管委会作为政府派出机构行使管理权，而负责开发建设及项目引进的总公司是由各股东组成的。联合公司负责开发、建设、经营管理等业务。

    这种政企分开的体制体现了“小政府、大企业”的原则，可以利用实力雄厚的企业资金和先进的技术管理经验来弥补开发区自身的不足。但其弊病有：一是由于目前开发区的配套设施不完善，客观条件不具备，管委会对区内经济开发和布局的管理仍有相当难度，无法摆脱旧体制的束缚。二是在我国整个体制条块分割的情况下，开发区管委会易同政府各有关部门之间产生矛盾，尤其在级别相当部门之间，要么相互推诿，要么分庭抗礼。有的开发区还出现权力不能落实的现象。

    第三种模式：纯企业型。这是完全用经济组织方式管理开发区的一种模式。这类开发区可分成三种：一是国企型，虽设立管委会，但仍以公司为主进行经营管理，并进行社区一般性事务管理。管委会与国营大企业的党委会有类似的功能，如招商局蛇口工业区。这种开发区一般属国家所有企业，赋予了较多的管理权限。二是外商型，不设管委会，只指定区外主要管理部门协调，如上海漕河泾微电子高技术开发区，由港商投资；或只驻派办事处，如我省的泉州安平开发区等。三是联合型，以国有企业经营管理为主，有中外企业参股，如浦东金桥出口加工区先由市政府投资，注册金桥开发公司，之后与交通银行等合作为内联企业，再与招商局等合资成立中外合资公司，然后成为上市股份公司。金桥将管理层和经营层分开，即将招商引资和社区管理与专业公司的经营管理分开，这种形式内部管理体制上相对比较精简合理，较能适应经济发展要求，并逐步走上与国际惯例接轨的路子。

    这种模式可使开发管理工作实现集中化和专业化，但弊病有：一是由于开发公司不具有政府职能，对区内的协调、规划管理和对区内企业的管理比较难；二是企业承担部分社区管理职能，由企业办社会给企业背上沉重的社会包袱；三是由区外政府行使行政管理职能，在现有管理体制下，很容易使管理手段陷入老框框，与开发区的国际化要求相矛盾；四是企业基础设施投入大，开发成本高，无税收返还，不利于开发区发展。

    以上仅是从开发区类型上进行分析。若从宏观上看，目前各开发区的管理体制和机构上大致存在以下几方面的问题：

    一是定性不明，职能不清。开发区管委会究竟是一个什么性质的机构，从其实际运作过程看，多数是不明确的。有的虽说是地方政府派出机构，但有时还要承担下一级政府的许多职责；有的仅代表市政府行使管理开发区的权力，没有明确机构的性质；有的与县、区合一，行使县区政府权力（如泉州肖厝）。由于管委会的性质在我国没有明确的立法界定，因此造成开发区管委会的职能不清，出现管理上的混乱和漏洞。

    二是政出多门，定位不明。对开发区管委会定为什么级别，应赋予多大权力，其机构设置、人员编制和各自职能是什么等等问题的决定出自多门，没有统一规范和立法程序，出现立法机关（人大）公布的条例与地方政府（如市编委等）的文件相矛盾，造成管委会职权不清，运转不顺等困难。机构设置的确定不是通过立法程序，实施中没有法律制约，随意性很大，给机构膨胀开了一个难以控制的口子。

    三是机构膨胀。许多开发区为了与上级有关部门对口与衔接，管委会机构开始出现“返祖现象”，非经济管理人员逐渐占多，不利于发挥集中管理优势。

    四是开发区管理体制在借鉴外国经验，解决与国际接轨的问题时，出现与国内脱轨的问题，造成与所在地市关系不顺，协调乏力。开发区管委会对工商、税务、银行及水、电等驻区机构和单位的协调、监督能力较弱，权威性不强，对开发区外政府各部门协调能力更差，许多事须靠地方政府支持才能解决。这已严重阻障开发区的进一步发展。

三、开发区管理体制的改革与对策

    我国各类开发区是在我国特定的背景、服务于特定的目的和功能情况下兴办起来的，在发展过程中，一方面借鉴了国外开发区经验，但更多的是结合我国国情，结合我国现有的管理体制，并随着我国经济体制和政治体制改革而发展。这样，在发展过程中，不可避免地存在上述种种弊端。根据十五大“努力提高对外开放水平”的精神，我们很有必要来总结我国开发区发展的经验教训，鼎故革新，建立和完善一种符合社会主义市场经济需要、符合对外开放需要的开发区管理体制和管理机构，以促进和加快开发区健康顺利向前发展。

    （一）从管理体系看，应建立一种针对性强、相对独立的垂直式一体化管理体制。除现有四个经济特区外，我国各类开发区的开发，其专业性相对较强，管理对象单纯，应针对这一特定的经济管理对象而建立集中统一的管理体制和管理机构。在国外，如菲律宾巴丹出口加工区，采取行政管理机构一体化的体制，加工区管理局由七名副部长级的政府高级官员组成，并直接向总统负责。韩国自由出口区则由工商部直接领导，这类管理机构具有相当大的独立性和自治权。而我国应克服各地方开发区各具特色的多头管理、协调多而效率差的管理弊端，统一规范管理体制；针对全国开发区太多太滥这一情况，首先在全国范围内进行清理、整顿，根据各个开发区情况进行分级或撤销。对于具备条件的开发区应按国家级、省级等分别授权，授予行使与省市等同样的经济管理权限，且在中央和地方政府中，指定专门的领导部门，按条条进行垂直或一体化管理和协调与各部委、各地方政府行政管理部门的关系。

    （二）从管理权限看，应对开发区管委会简政放权，加强协调。首先应按立法程序，制定全国范围内统一规范的《开发区管理条例》，对开发区管委会等机构，明文给予定性定位，对开发区管委会下设机构，按照“精简、统一、高效”的原则，简政放权。如菲律宾巴丹出口加工区及韩国马山自由出口区等，一切区内有关的管理机构均归区管理局统一调遣指挥，区管理局批准有关投资、进出口申请、报关、外汇管理、商品检验、外籍人员入境等事项，其自治权大，且权限到位。其次要明确开发区管委会与中央各部委及地方各级政府的关系和具体运作中的协调程序，解决开发区某些特殊政策及权限不配套不落实的问题，将开发区管理依靠好的“领导班子”支持运作改为依靠法律运作。

    （三）从组织形式看，建议建立联合型的开发区管理体制。单纯的政企合一或政企分开等管理模式都存在着难以克服的弊病。管委会作为政府管理机构，从经济学角度考虑，它和国家一样，也是一种特殊的经济组织。为克服政府行为开发而需要大量资金投入搞基础设施这一问题，管委会联合和利用企业集团的资金、技术和管理，双方合作开发，将成片土地开发的收益和部分税收返还作为共同利益。在分工上，按照“小政府、大社会”的原则设立管理机构，在中央和地方政府统一领导下，由政府部门派出人员与各股东主要行政领导共同组成的联合体构成管委会，在中央政府规定的范围内，代表政府进行决策、规划、审批等重大事项的行政管理，对上对外理顺关系，而对于有限公司的具体业务经营采用企业式管理，并将一些有限公司确实可以运用好的一些管理权限尽量下放，以发挥其管理的高效性和灵活性。

    （四）从管理职能看，应建立合理的组织管理机构。从机制上说，要对开发区内的经济建设、社会公益事业从决策、协调、监督、反馈等方面进行系统管理；从职能结构来说则要设置精简、统一、高效的管理机构，不设置与地方政府对口对应的机构，而是根据具体管理对象和经济运行特点，根据管委会的主要职能，在制定政策、发展战略、规划建设、项目审批、工商事务、社区秩序保障与服务等方面设置机构，加强管理，提高办事效率，同时注意不要使管理机构陷入具体事务中而放松作为政府职能的主要工作。

    （五）转变管委会的政府管理职能，充分发挥中介机构的作用。国外的开发区，一般是功能单纯，对周边地区和地方政府基本不承担任何义务，其管理机构只是专门负责区内经济和区外的必要协调，而不承担各种社会管理职责，而我国开发区管理体制由于从传统体制中脱胎出来，宏观微观的管理活动一起抓，形成抓具体事务多而抓宏观决策少的局面。应注意界定管委会同企业、社区管理的关系，管委会要切实转变政府职能，变微观管理活动为宏观间控，并以信息发布、备案管理、发展导向等手段对区内企业进行宏观管制。为避免体制快速转轨的震动，管委会应大力加强社会各类中介机构建设，营造企业同政府间接联系的桥梁。

    通过对开发区进行清理、整顿、统一、规范等改革，将有利于促进开发区持续、有序、健康地发展，从而会建立起一种符合社会主义市场经济需要、法规齐备、设置科学、内容具体、便于操作、具有高度权威性、相对规范的开发区管理体制和机构。当然，开发区管理体制改革也要根据当代的实际情况，因地制宜，逐步完善，切勿脱离实际，急于求成。