作者   虞和平     (1990年第5期)

中国近代的商会是什么性质的组织?有的论者称为“官方机构”或“半官方机构”参见徐鼎新《中国商会研究综述》，《历史研究》1986年第6期。，有的论者称为“官督商办社团”。参见朱英《清末商会“官督商办”的性质与特点》，《历史研究》1987年第6期。这些论者一般是从商会与政府关系的角度进行考察，因而强调政府对商会的干预和控制。如果从法制的角度来考察商会与政府的关系，那么，中国近代的商会不仅不是官方的或半官方机构，也不是“官督商办社团”，而是一个商办的法人社团。下面试从商会的社团性、法人性及其与政府的关系三方面加以论述。

一 商会的社团性

商会是社团组织，这在持“官督商办社团”论者的文章中已经提出，但是商会何以是社团却语焉不详。因此，有必要先对商会的社团性作较为详细的论述。

何为社团?按照社会学的原理，社团是一种认同作用体系，由具有某种共同目的或利益的一群人自愿联合组成；它具有明确的成员界定，拥有众多的成员；有比较完整的组织协调体系和特定的社会整合功能。就此而论，商会已基本具备了上述的社团特性。

首先，商会是由工商界在联合起来共振实业的目的认同下自愿组成的。各商会都有明确的目的和任务规定，其宗旨是联络商情、启发商智、促进商业、保护商利。凡加入商会者，必须承认宗旨，承担义务，遵守章程。商会的产生和发展过程，实质上也是商人对商会的宗旨认同的过程。尽管中国近代商会是在清政府的劝办下产生的，但是只有当某一地区、某一行业的商人有了这一认同之后，才能去组建商会，才会去申请入会。上海各业商董最先一致认识到：“今欲为中国商人兴利……〔应〕仿照洋商商务总会，能合中国商人为一团体，兴起诸善”严廷桢：《上海商务总会历次奏案禀定详细章程》，第24页。，因而首先积极响应商部的组建商会倡议，成立上海商务总会。天津30余行业的行董在认识到“沿海各埠总会现皆举办，天津独瞠乎其后，无惑乎商务之收效迟也”《天津商会档案汇编》，第30页。之后，才使商部的“劝办”商会变成事实。北京绸缎洋货行的商人加入商会，则是鉴于“无商会以统摄之，不唯无以联络商情，亦不足以开通商智”；成立了商会，便可以“求集思广益之道，讲维持保护之方”。李华：《明清以来北京工商会馆碑刻选编》，第175页。苏州银楼业安怀公所的商人，也是在有了“兴办商会，借以维实业而导利源，其为全国商界保持公益，芟除积弊，俾得与东西各国互相争胜者，深且厚矣”江苏省博物馆：《江苏省明清以来碑刻资料选集》，第161页。的认识之后，方有申请入会之举。凡此种种，显而易见商会的产生和发展虽然与商部的“劝办”有较大的关系，但从实际发展过程来看，它是以商人对商会的宗旨和作用的认同为基础，以自愿组建和加入为原则的。

其二，商会具有明确的成员界定，拥有大量的会员。商会一般只准在本地经营工商业者入会。上海商务总会章程规定：“凡在上海按律经商，有实在营业之本国人民，得入本会”，“庄号不在上海，而有分支庄友驻沪者，得入本会”严廷桢：《上海商务总会历次奏案禀定详细章程》。。其他商会大体上也有类似规定。这就保证商会作为一种商人团体的成员的同质性。在保证成员同质的前提下，商会尽量多地吸收各种工商业者入会，无论何行何业、何店何厂，只要照章履行手续、交纳会费，均可申请入会作为会员或会友。上海商务总会章程规定：“凡一帮或一行，每年公捐会费在三百两以上得举会员一人，六百两得举会员二人，九百两得举会员三人，九百两以上以三人为限”，其余凡捐款各户均“认为会友”；凡不在“帮”或“行”之公司企业“常年捐会费十二两以上者，得为本会会友”；“公司、工厂年捐巨款，赞成本会，可查照各帮捐数，准一人至三人入会为特别会员”严廷桢：《上海商务总会历次奏案禀定详细章程》。。天津商务总会试办章程规定：“无论何项商业，凡允认常年会费四元以上者均得入会”《天津商会档案汇编》，第45页。。因此，各商会均拥有大量的会员和会友，并随着时间的推延而不断增加。如上海商务总会成立时有23个行业170人入会为会员日本东亚同文会：《支那经济全书》第4辑，第70～76页。，他们所代表的入会店号、公司、工厂数和会友数更为可观。苏州商务总会的首届会员多达40个行帮1056户苏州市民建、工商联史料工作委员会编《苏州工商经济史料》第1辑，第35页。。天津商务总会，1905年入会者有32行581家，1906年增至38行713家，1911年又增至64行胡光明：《论早期天津商会的性质与作用》，《近代史研究》1986年第4期。。据1918年的统计，全国各主要商会的会员数如下：京师4354，天津1371，黑龙江760，济南857，烟台1045，上海35(?)，南京1148，苏州1530，通崇海泰1658，福州920，宁波670，汉口288(?)，武昌2120，西安1100。1912年全国共计商会数为794个，会员总数为196636人参见《各省商会详表》、《民国以来商会累年比较表》、《中国年鉴·第一回》，第1544～1570、1539～1543页，内中上海、汉口的数字可能有误。(其中缺京兆、察哈尔二地区之数)，平均每个商会有会员近250人。

其三，商会有一种与团体组织规模相适应的组织协调体系。商会的组织协调体系可分为内外两个系统，内系统就是商会内部的协调体系；外系统就是商会与商会之间，乃至全国各商会之间的协调体系。

就内系统而言，商会的组织协调体系首先表现为设有一定职责范围的各级领导人员和工作人员。除了总理、协理负全面责任之外，议董也“各有责成，各有权限”。参见《天津商会档案汇编》，第54～56页。如上海商务总会设有会计议董、书记议董、庶务议董、纠议议董、调查议董、理案议董、中证议董等。天津商务总会则设立文牍、评议、考察、收支、庶务五处。这些职责分明、照章办事的各级领导和工作人员，使商会具有一个比较健全的权力系统，进行有效的协调工作。商会的内部组织协调体系还表现为以各行帮和企业组织为基础的组织结构。各业商人加入商会均以行帮和企业为单位。行帮和企业组织按商会章程的规定推选若干名代表作为商会会董或会员，直接参与商会的日常事务，其他成员则通常在行帮和企业组织下参与各项会务活动。因此，行帮和企业组织既是商会的成员组织(合帮会员)，又是商会联结广大成员的中间环节。有了这个中间环节，商会才能把各行各业的成员联结起来形成大规模的团体，发动起来进行大规模的活动，从而实现其“联结众商”的宗旨。

就外系统而言，商会的组织协调体系主要表现为形成了一种以省区为单位，以商务总会为核心的组织联系网络。商会的组织形式有总会、分会和分所三种。总会设于省城和其他通商大埠；分会设在县治及其他商业较为发达的城镇；分所设在总会或分会所在地区内的其他商业小镇。总会、分会、分所虽然不是商会的三级组织形式，没有领导与被领导的关系，但三者之间联系十分密切。分所往往依附于分会或总会，甚至有的分所还作为一个单位加入分会或总会，其总理、协理也作为分会或总会的会董。分会则由于有“就省分隶于商务总会”《商部奏定商会简明章程》第8款、《商部订定商会章程附则六条》第1条、《大清法规大全·实业部》第7卷，第1、3页。的规定，往往通过自己所属地区的总会领取印信，请求总会解危排难。商务总会则处于全省商会联盟的领袖地位，如全省性的商会活动往往由它发起并进行组织领导；分会和分所向省政府或中央政府提出的要求往往由它传递；省政府或中央政府的有关商界的政策法令往往由它传达；省与省之间的商会活动往往由它联系。因此，在总会→分会→分所三者之间，实质上已形成了一种组织联系网络和信息互传体系，使它们能够无事则分，有事则合，成为一种省区范围的联盟社团，形成一种独特的社会系统。

其四，商会具有使工商界实现社会整合的功能。上文已经提到商会的组成以成员的目的认同为基础，这就使广大成员的心目中有一个共同的宗旨。商会的民主制度更使众商心目中产生一种自然的归属感和向心力。商会的会员由各行帮和大企业推选而来，会董由会员选举产生，总理和协理从会董中选出。这种通过逐级民主选举而形成的商会领导阶层，能得到绝大多数成员的拥护。商会的决议和活动，在广大成员的民主参与下，又能够反映众商的利益。商会照章举行的常会、特会和年会，既能使各种成员经常交流信息、交换意见，增进感情联系；又能使各种成员照章行使自己的权利，参与会务，由此使商会的全体成员形成较高水平的认同而显示出它的集众商之心的功能。同时，由于商会是由各业行帮和新式工商企业联合组成，这就突破了旧式行帮组织的屏障和狭隘主义，使各行各业的商人、手工作坊主、新式企业家和金融家处于同一共同体中，从组织上促进了同一地区内各工商业者的联系，得以联众商而成一体。犹如时人所言：“商者，人群之一，商之群安在?曰在公司与商会”；“商会者，联众业以谋公益，借以互保其私利，群之大而者也”参见《辛亥革命时期期刊介绍》(Ⅱ)，第169页。。因此，商会具有联众商之体的功能。再有，商部颁布的《商会简明章程》明确规定：“商会之设责在保商”，《大清法规大全·实业部》第7卷，第1页。并有直接向中央政府指陈利弊的权利。1916年公布的《商会法施行细则》又规定：总商会“对于地方行政长官行文得用公函”，呈文可“直接中央”，分会和分所的呈文也可经由总商会转达中央。《中华全国商会联合会会报》第3年第3号。这使商会既具有保商的法定责任权利，又具有与同级地方政府平等而相对独立的法定地位。商会作为全地区的工商联合团体，它能够发动全体工商界联合一致地与地方政府的害商苛政作斗争。从而增强了商会保护众商利益、抵抗贪官污吏和其他社会恶势力的能力。正如张謇所说：“自各处设立商会，商人……即渐有不受留难需索于局卡之思想，一遇前害，辄鸣不平，不复如以前噤声忍受”《张季子九录·实业录》第3卷，第30页。。这就迫使地方政府和官员改变一些损商利己的行为，如减免苛捐杂税、惩办贪官污吏等等。商会在一定程度上使工商界的利益受到保护，成为商人的有力依靠。所以商会具有保众商之利的功能。此外，商会的作用之一是作为沟通商人与官府联系的渠道。商人与官方交涉之事，如申请专利、请免捐税、商事诉讼、新开厂矿、请修商政等，一般都经由商会转达或代办。官府有关工商实业的政策法令和具体事务，如贯彻工商法规、劝工课艺、举办赛会、改良商品、联络外商等，也多经过商会向工商界贯彻。在这种为商请命、为官行政的过程中，商会一方面凭藉官府的权威而提高自己在众商心目中的地位，另一方面通过这种“双为”工作加深与众商的关系，进一步成为众商利益的代表者和保护者，从而使众商对商会产生一种信赖的心理。这表明商会具有取信于商的功能。正是由于商会具有以上特有的功能，便促使当地工商界的各个子系统与其整体组织和整体活动保持基本一致，基本完成了工商界的地区性整合。

二 商会的法人性

上述一切说明，商会不是政府的一个机构，也非半官方机构，而是独立于政府机构的商人社团组织。但它的独立性只是相对的，即只具有在法律规定下与同级地方政府平等而相对独立的地位。因此，还必须对商会的法人性作进一步的分析。

商会并非一般的社团，而是法人社团。所谓法人社团，按照法学原理必须具备以下四个特征：(1)在组织上，是按照法定程序组成的，具有作为一个整体从事社会活动的统一组织，并设有固定的组织机构和必要的职能部门，拥有一定数量的成员。(2)在财产上，拥有自己能够独立支配的财产或经费，以此作为自身存在和活动的物质基础。(3)在社会资格上，符合国家有关法规的规定，为政府有关部门所认可，并使之人格化，能像自然人一样作为社会的基本细胞而参与社会活动，有自己的名称，“户口”、权利和义务。(4)在政府的有关方针政策与统一指导下，按照组织条例或章程所规定的宗旨和业务活动范围从事各种活动。法人社团的这些基本特征，在商会身上已经大体具备。

商会的法人特征之一是：它依法组成，有完整的组织体系，有自己的固定组织机构和职能部门，有一定数量的成员。商会是严格按照国家颁布的商会章程和商会法组成的，如某地能否设立商会，设立何种级别的商会，要视国家颁布的商会章程和商会法规定的设会地工商发展程度而定；各商会章程的制定要以商会章程和商会法为依据，并报请有关政府部门审核；领导人员的选任要按照商会章程和商会法规定的任职资格和选举程序进行，并报呈有关政府部门稽核备案；商会的印信，在其被批准设立后由政府部门统一颁发。各商会在设立后，租借或自建房屋作为办公场所，总协理和会董要轮流驻会，坐办和其他工作人员常久驻会办事。民国以后，商会的职能部门更加完善，普遍设立了“商事裁判所”，有的还设立了“商品陈列所”、“商业学校”等专门机构。至于商会的组织系统和成员，已如上述。

商会的法人特征之二是：它有自己独立支配的经费和财产。商会的办公经费主要来自会员交纳的会费和捐赠，它的开支有明确的财务制度。如上海总商会的经费开支“分额支活支二款”，“额支款由会计议董编列预算表，交会员公议允认，按月预开月计表，送总理、协理签字后，随时照行”；“活支款，用款在一百两以内者，由总理、协理与诸议董公议签字后照发，若数在一百两以外，须开特会召集全班会员定议施行”；年终结账时，须将“各项用款当众宣告，由会员公举查账人二员清查一次，如无错误”，榜示全会，并刊印成册分送会员“以征大信”；积余款项之处置亦须经由会员大会“定议施行”。《上海商务总会第二次暂行试办详细章程》。由此可见，商会的经费从筹措、开支到查核都由商会按照自己的财务制度独立处置。部颁商会章程虽然规定：“各商会应于每年底，由总会开列四柱清册，将所收公费报部查核”，其积余款项“总理及会董不得任意挪动”，只准部定项目和特批项目“方可动用”《大清法规大全·实业部》，第7卷。，但是实际上只有前一条为商会所执行，后一条则几成徒文；到民国政府颁布商会法时，只保留了前一条造表备查的内容，后一条的内容已无一字可觅。此外，商会还拥有一些其附属单位的资产所有权或管理权，如商业学校、商报、商事研究会、商品陈列所等。这些单位，通常由商会出面另行筹集经费，或从商会经费中拨给；由商会委派会董管理；由商会转呈有关政府部门批准；由商会承担它们的保护人和法律责任。

商会的法人特征之三是：它具有法律所赋予的“人格”权利。它的产生必须得到政府的认可，一旦产生就具有不可非法侵犯的权利，如不准在同地另立商会；任何人、任何部门不能任意解散商会，只有“经会员四分之三以上到会及到会者三分之二以上之议决”，并“经农商部核准”，方可解散《商会法》，《中国年鉴·第一回》，第1577页。。它有沟通众商的功能，因而也有代表商界的资格，能够作为社会的一个基本细胞参与各种社会活动。它也有自己的“户口”和档案，如向政府有关部门注册登记；把本会的章程、会董和会员名册报政府备案；所办各项事业之成绩每年报告政府等等。同时，商会的组织、财产和各项合法的活动均有得到政府保护的权利。

商会的法人特征之四：它具有特定的权利能力和行为能力。所谓权利能力，就是法律所赋予它的享受权利和承担义务的能力，以及经政府核准的商会章程所规定的商会活动范围。如清末部颁商会章程把商会的职责限定为四个方面：代商申诉、汇报商情、调解中外商务纠纷、管理和提倡工商各业。民国政府颁布的商会法对商会的职务更详细规定了九条，包括参与商政、调查商情、协调商事纠纷、管理和提倡工商业、举办工商教育事业等等。各商会都依据部定商会章程和商会法的基本精神，在各自的章程中具体地规定了自己的职责和活动范围，虽然条文详略各有不同，但其基本含义不无一致，不外乎“联商”、“保商”、“振商”。所谓行为能力，就是商会根据自己的意志，具体实施法规和章程内所定活动内容和职责权限的能力。从法律上来讲，行为能力与权利能力是一致的，它不得超出商会法规和章程所规定之职务范围，否则不仅无权无效，而且属于违法行为。因此，商会强调“在商言商”，把自己的活动规定在商务范围之内，是其法人特性的体现；政府要求商会“一以商情利弊为宗旨，不得涉及商界以外之事”，“恪遵定章，认真经理”《商部为重申奏定章程有关条文札苏州商务总会文》，苏州商会档案。，也属理所当然之事。
上述情况表明，商会系根据政府的有关法规组成的，它的设立须由政府批准；由政府发给印信；由政府制定总章，对商会的成员构成、会董资格、会章制定、设立手续加以规定，以及商会必须依据法规所规定的权利、义务进行活动等等，都是商会作为法人社团所具有的特性。认为商会是官方、半官方机构或认为商会是官督商办社团的论者，恰恰是把上述商会的法人性特征误看成是官方特征。比中国商会早出世的欧美和日本的商会，从它们的章程来看，与中国商会的章程大同小异，后者是参照前者而制订的。当然，西方社会的民主与法治远较当时的中国发展充分而完善，因而，西方商会的法定权限和自主性比中国商会要充分一些。但是，这属于法规制定问题，与商会的社会属性无关，应作别论。因此，如果把中国近代商会的法人性作为“官方”性，那么，西方的商会不是也具有这种“官方”性了吗?

当然，法人也有官立与民立之分，不过判别法人的官立或民立性质，不能与上述的法人基本特征混淆起来，而只能看它是官方主办还是民间主办。具体说来，就是要看它是奉命设立还是自愿请立；是官定章程还是自定章程；是官派首脑还是自选领袖；是官拨经费还是自筹经费。根据以上分析，中国近代商会在设立过程和经费来源方面的商办法人社团性已经很清楚了。这里，尚需进一步分析的，是“官方”论者所强调的另外两个问题，即如何看待官颁总章与各商会章程制定的关系问题；如何看待商会领导人选出后禀请政府有关部门加委或备案，并带有某种官衔的问题。

其实，由政府颁布的商会法规只是一个基本法则，各商会的章程则完全由各地商人依据国颁法规的基本原则根据本地情况自行制订。商部在制定《商会简明章程》时就明确表示：“商会之设，其中详细节目应由各商自行集议，酌定简章，具报臣部查核”。其所颁总章中也规定：“商会既就地分设，各处商情不同，各商会总理应就地与各会董议订便宜章程，呈禀本部核夺”。《大清法规大全·实业部》第7卷，第1～2页。1915年12月14日颁布的《商会法》中也有类似的规定。参见《中国年鉴·第一回》，第1575～1579页。其依法制章和呈官查核反映了商会的法人性，自订便宜章程则体现了商会的商办性。

商会的领导人是在商人自行照章选举的基础上加以部委的名义而已。清末部颁商会章程规定：商会的总理、协理“应由就地各会董齐集会议，公推熟悉商情、众望素孚者数员，仍由会董会议，或另行公推，或留请续呈，任议决后禀本部察夺”；“商会董事应由就地各商家公举为定。《大清法规大全·实业部》第7卷，第2页。民国《商会法》和《商会法施行细则》也规定：“会董由会员投票选举，会长、副会长由会董投票互选”，选定后除“报农商部备案外得即就职。”参见《中国年鉴·第一回》，第1575～1579页。至于商会领导人所带有的官衔，只是用钱买来的或官府奖给的一种荣誉头衔，并不是他们的实际社会身份，更非实授官职。而且，他们被推选和批准为商会领导者的决定性条件在于他们是素孚众望的殷实巨商，决非因为他们头上有何种顶戴。按照商会章程规定，总理和协理从会董中选出，而当选会董的资格必须是：“手创商业卓著成效”者；“行号巨董或经理人，每年贸易往来为一方巨擘者”；“于该处地方设肆经商已经五年以外”者；“其人为各商推重居多数者”。参见《大清法规大全·实业部》第7卷，第2页。所以，一般说来商会的领导人员由众商自行推选，是为众商所公认的代表，而不是官府的代表；他们本身也不属政府官员之列，而属于商人的范畴；他们的任免去留也主要取决于商会的广大会员，而不为官府所任意摆布，虽偶有官府罢免总、协理之事，而这都是出于总、协理本身的违法、渎职，否则就要遭到商会的抵制。其照章选举和请官加委表现了商会的法人性，由商自选则体现了商会的商办性。

总之，商会依照政府的法定程序经由政府的批准而设立，有自己固定的组织机构和职能部门，有广大的会员，有自己能独立支配的经费和财产，有法定的权利、义务和活动范围，又由自己自愿发起，自定章程，自选领袖，自筹经费。因此，商会基本上是一种商办法人社团。

三 商会与政府的关系

商会作为一种商办法人社团，它与政府之间的关系，应该是政府依据商会法规对商会进行管理，商会则在商会法规规定的权利、义务范围内进行活动，并服从政府的管理。所以商会与政府的关系应该是法律关系，即依据法律规定而发生的管理、被管理关系。但是在实际生活中，这种关系是否得以维持，则视政府在制定有关法规时，能够在多大程度上满足资产阶级的基本要求，对于已定的法规是否认真执行，并随着形势的发展，即资产阶级势力和社会民主意识的增长，能否对有关法律规定作适时的调整。

法律总是统治阶级意志的反映，并由政府制定。从清末直至民国，历届政府都是半殖民地半封建的专制统治政府，不可能有健全的法治和民主制度，因此，资产阶级的基本政治和经济要求都难以实现，商会与政府的关系也不可能通过有效的法律修订而得到适时的调整，甚至政府有法不依。这样，就必然出现一方面政府超越法律对商会的活动进行干预，甚至是控制；另一方面商会也势必突破法律规定进行一些超法活动。因此，总的来说，中国近代商会与政府的实际关系，主要是超法的控制与反控制关系。这除了上述政府不能妥善处理和适时调整与商会的法律关系的原因之外，还因为它们两者之间的根本利益矛盾。政府和商会虽然在“联商”、“振商”上有某种认同，但是它们的出发点各有不同。政府劝办商会旨在消除官商隔阂，以振兴商务而广开财源，因此把商会的活动限制在商界和商务范围之内，即所谓“在商言商”，绝对禁止商会过问政治、外交等国家大事。而商人之所以组织商会，除了“联商”、“振商”之外，更重要的还在于“保商”，即有效地维护商人的经济利益，并在此基础上进而提出“扩商权”的要求，期望通过商会增强资产阶级的社会影响和社会力量，以扩大参政和自主的权利。这样，政府与商会之间就不可避免地产生矛盾，并随着资产阶级势力的增长，或政府专制统治的加强而日趋尖锐。有的“官方”论者往往依据政府对商会的干预与控制，作为商会的“官方”特征，这是不足为据的。相反，这种情况进一步说明商会不是官方机构，完全是一个商办的法人社团。下面试就清末、北洋时期和国民党政府时期，商会与政府之间的关系由法律关系向控制与反控制关系转化的历史过程略作叙述。

清末十年是清政府推行“新政”的时期，清政府提出的“振兴工商”、“预备立宪”的经济、政治政策，与商会的发展经济、扩大商权的要求不无相合之处。在经济上，由于商会与政府之间有“振兴工商”的利益趋同，商会乐于承担政府所赋予的职责，支持和响应政府的“振兴工商”政策；政府也能给商会以一定的支持和援助，从而发生了较为密切的利益合作关系。如在工商法规的贯彻和完善方面，商会不仅是一个最主要的贯彻执行者，而且还在1907年和1909年两次举行全国商会代表大会，讨论商法，提供政府参考。在清政府举办南洋劝业会时，商会是积极的响应者和支持者，积极做好参展产品的征集工作，并且努力筹集商资以助官资之不足。在遇到“橡皮股票风潮”时，政府与商会又努力合作，共渡难关，共商善后之策。政府还拨借库款和银行贷款给商会，以稳定金融，救济市面。

在政治上，商会由于对政府的“预备立宪”也有较多的认同而表现出支持和配合的态度。在清政府宣布预备立宪之后，由上海商务总会主办的《华商联合报》称赞预备立宪是“举二千年之魔障摧而廓之……将使积贫积弱之中国一跃而跻于东西列帮之上，拨乱反正，转危为安，胥基于此”。它还希望官吏们“振刷精神，将昔日因循粉饰之恶习力扫而痛治之”，认真执行朝廷预备立宪的旨意；劝人民要“合全国人民之精神才智，急追疾起，并日兼营”，加速提高知识，以适应立宪的需要；勉励自己要将“地方之利病，风俗之纯NE94B，大而至于政治之得失，当道之称职与否，皆得尽其监督之义务，绳愆匡谬”，协助朝廷筹备立宪。金贤NC34D：《宣统元年颂辞》，《华商联合报》第1期。在实际行动上，商会也积极参加了宪政活动，如参加和支持地方自治活动、谘议局和地方议会活动等等。正是基于某种利益的一致，清政府与商会之间的关系，在一个时期基本上是依法管理和被管理的关系。

但是，清政府与商会之间由于根本利益的不一致，一开始就潜伏着矛盾。在经济上，清政府为“广开利源”而“振兴工商”，随之而来的是苛捐杂税、侵夺商利、出卖利权；而商会的“振兴工商”则是为进一步发展和维护商人的经济利益。因此，商会在拥护政府“振兴工商”政策的同时，强烈反对政府的害商行为。在政治上，清政府为维持自己的统治而“预备立宪”，最后成立的只是“皇族内阁”，而商会的参与宪政则要求“速开国会”、分享政权。因此，商会拥护政府的“预备立宪”，反对政府的政治欺骗。这种潜在矛盾随着资产阶级的势力增长、政治觉醒和清政府的倒行逆施而日益激化，终于使商会与政府的关系由依法管理和被管理的关系向控制与反控制关系转化。

清末政府与商会之间的控制与反控制关系主要表现为商会活动的超越法规范围，乃至进行反政府的活动。如商会领导参与了一系列的商人抗捐抗税斗争、抵制美货运动、收回利权运动和保路运动。如果说这些活动主要反映了资产阶级反对清政府侵夺商利、出卖利权而谋求自己的经济利权的话，那么商会的参加宪政、自治和国会请愿活动则主要体现了资产阶级谋求政治权利的意向。早在庆贺清廷宣布“预备立宪”时，资产阶级就表示了要监督国家政治的意向。到1910年6月的第二次国会请愿运动时，全国商会的代表云集北京，并向清廷呈交三份请愿书，不仅直接参加了促进清末政治改革的社会政治运动，而且进一步表示了自己的参政要求。华商联合会的公告书指出：“商界为国民之多数，参加请愿责无旁贷。”《华商联合会会报》第3、4期。这些活动表明，商会已突破清政府部颁商会章程所规定的活动范围。清政府对商会的这些超法活动虽有严词劝阻，但它面临着更为严峻的革命形势，其统治地位摇摇欲坠，既不能通过法律程序调整与商会的关系，又无法实行强权干涉，表现出依法管理的失控，最终导致商会由参加改良走上参加革命的道路。

在北洋政府统治时期的最初几年中，政府曾一度号召振兴实业，工商界更是兴致勃勃地掀起了兴办实业的高潮，使双方有可能从各自的利益需求出发在振兴实业上实行合作。1912年10月，工商部召开全国工商会议，邀集全国各商会和实业团体的代表共商振兴实业的大政方针，体现了官商合作共振实业的意向。参见拙作《论刘揆一的工商活动》，《湖南师范学院学报》1985年第5期。自1913年起，北洋政府开始制订和颁布一系列的工商法规，以便于工商业的发展和管理。工商界也迫切希望政府尽快制定和颁布各项工商法规，以利“固有之工商可逐渐改良，而后来之工商自能及时兴起”，《工商会议报告录》“参考案”，第86～90页。于是双方出现了一次较融洽的合作。在中华全国商会联合会第一次代表大会上，对商人通例、公司条例、保息条例、商会法、商事公断处章程、币制条例、矿务条例和税则等提出了草案和修改意见《中华全国商会联合会在上海开第一次大会纪事》，《中华全国商会联合会会报》第1年第9号。，其中有相当一部分为北洋政府颁布的工商法规所吸收，体现了官商合作的成果。

除了经济上的合作之外，还出现过商会与政府的政治合作。袁世凯夺权之后，急于稳定政局，工商界也希望安定社会秩序,恢复和发展工商实业，双方便在稳定政局上进行了合作。在洪宪帝制复辟之前，商会从自身的利益出发，对袁世凯的政治活动基本持合作态度，既协助他取得了大总统的桂冠，又配合他镇压了“二次革命”。参见拙作《中华全国商会联合会会报》，《辛亥革命时期期刊介绍》(V)。

但是，这一时期的商会与政府的利益合作关系更比清末疏松。从北洋政府方面来说，这些合作多属意向性的，其结果，往往只使政府方面达到一定的目的，而商会方面的利益却难以实现。如工商会议所提出之“七大基本产业及工商百业问题”，“因财政部掣肘尚未能一律施行”。《工商部之近潮》，《时报》1913年3月15日。商会在支持袁世凯巩固政权之后，除了得到一方匾额的奖励之外别无所获。从袁世凯筹备帝制开始，商会对政府失去了合作的信心，合作关系益显松散。

与此相反，商会的超法活动却随着资产阶级的社会势力和参政意识的进一步增长愈演愈烈。自1912年底全国的商会联合组成了中华全国商会联合会之后，不仅使资产阶级的自治和自卫能力更为加强，而且使他们的自主和参政意识益显强烈。在商联会的缘起中，他们指出：商联会成立后，“政府施行之商政，与议订之商法、商税、商约等项，其利害关系全国者，尤得广征意见”；并在其章程中把“辅助中央商政之进行”列为宗旨之一。《中华全国商会联合会章程》。接着在1913～1914年向政府力争商界国会议员的选举权和被选举权，他们提出商人应有参与宪法制订和担任政府顾问之权利；认为“商人之于国家，担负既重，休戚尤切，是既尽如许之义务，自应有相当之权利”；要求“于参议院议员额中加入每省商会二人”，“各省省议会由商会加入议员二名”。《中华全国商会联合会第一次大会纪事》，《中华全国商会联合会会报》第1年第9号；另参见该报，第2年第1号、第3年第11～12号。到1921年时，他们更提出：“由本会议〔全国商会、教育会联席会议〕联合省议会组织国民会议，表示真正民意，以定国是”。其通电指出：“共和国家，主权在民，载在约法，乃竟听其摧残，不加督察，吾民其何以自解”，“本联席会议……议决联合贵会等，为较大之组织，策群力以拯颠危，集众思以谋国是”。《时报》1921年10月13、18日。大有另立资产阶级政府之意。在这种日益增强的自立和参政意识指导下，商会的参政活动层出不穷，除上述之外，其大者还有：1913年的调和国民党与进步党的政争；1915年的抵制“二十一条”；1916年的劝阻“护国战争”；1918年的调和南北战争、反对“中日军事协定”、要求华盛顿会议废除列强在华特权；1919年的参与“五四”运动；1921年的主张息战裁兵，发起废督裁兵运动；1922年的敦促政府收回辽东半岛；1925年的要求废除一切不平等条约、支持和参加关税自主运动、声援“五卅”运动，等等。

由于商会超法活动的增加，1914～1915年间，政府与商会之间曾发生过强化管理与反强化管理的斗争。1914年9月，北洋政府试图通过新颁《商会法》加强对商会的管理。新《商会法》规定：每县只准设一个商会；商会对同级以上官府行文一律用禀，官府对商会行文用饬；各商会限半年内依新颁商会法进行改组，凡不合新法及逾限不改组者一律取消;取消全国商会联合会；商会举定会长、会董及设立商品陈列所、工商学校和其他工商事业均须禀报地方长官详咨办理。参见《中华全国商会联合会会报》第2年第7号。新法一经公布就遭到各商会的强烈反对，它们或直接致电中央政府表示不能接受，提出修改意见，或转请全国商联会向中央政府反映意见和要求。全国商联会也于1915年3月25日召开全国商会代表大会，形成修改商会法决议书转达农商部。最后迫使袁世凯政府重新修订颁布《商会法》和施行细则，收回了强化管理的尝试，基本退回到清末的水平，并承认现实，允许商会组织全国商会联合会。北洋政府的这次强化管理的尝试，虽采用了法律的程序，但它的法律调整非顺时代潮流而动，而是逆时代潮流而动，不仅不能通过修订法规建立与商会的新的依法合作关系，反而激起了资产阶级的参政意识和活动。袁世凯死后，中央政府名存实亡，加之全国民族民主运动的进一步发展，政府没有能力对商会实行有效的强权控制。

在国民党政府统治时期,政府的专制统治日益强化。为了迫使资产阶级完全屈从，国民党政府一开始就非常注意控制商会。1927年4月26日，由于原上海总商会拒绝为蒋募款1000万元，蒋政府便下令解除该会的全部职员，通缉会长傅筱庵，并指派财政部副部长钱永铭、外交部长郭泰祺、国民党政治部上海办事处主任潘宜之、淞沪警察厅长吴宗信和亲蒋大资本家虞洽卿，王一亭、冯少山等接收上海总商会，“办理改选事宜”《益世报》1927年5月1日。，开始用强权控制执全国商会之牛耳的上海总商会。同年12月17日，蒋介石亲临在上海举行的各省商会联合会大会，强调“商业不能脱离政治”，要商界服从政府。参见《各省商会联合会特刊》。1929年4月，由于国民党政府拟以商民协会替代商会的计划因商会的反对而未能实现，于是便指使其御用团体上海全国救国会和商民协会来对付上海总商会，制造了22日和24日打砸抢总商会的事件。国民党政府遂缘此成立上海商人团体整理委员会，指派虞洽卿等7人为常务委员，责成它负责整顿上海总商会和南市、闸北两商会和合并上海各商人团体事宜，并颁布上海市商会改组条例，规定：新的商会必须“服从当地国民党的指示和命令，并受当地执政机构管辖”。《上海特别市商界团体整理委员会成立记》，《商业月报》第9卷第5号，第2～3页。到1930年6月21日，依照国民党的旨意而组成的上海市商会终于宣告成立。从此，国民党政府完全控制了上海市商会，并通过它来加强对全国商会的管制。在国民党统治时期，商会与政府之间的法律关系名存实亡，商会完全处于屈从政府的地位。

虽然国民党政府对商会实行超法控制，但是，双方的利益合作关系却转向密切。这是因为政府迫切需要资产阶级的经济支持，而资产阶级也非常希望得到政府保护。这种由商会筹资支持政府，由政府保护资方利益的政治合作，已是众所周知之事，无须赘述。参见谟研《“四·一二”反革命叛变与资产阶级》，《历史研究》1977年第2期；黄逸平：《江浙“财团”析》，《学术月刊》1983年第3期。经济方面的利益合作活动也在进行着。自1928年起国民政府开始着手收回关税自主权，各商会主动向政府频频进言，密切配合了政府行动。同年6月，国民政府财政部邀集“各商会、银行公会、钱业公会主要职员”和工商金融界头面人物在上海召开全国经济会议，希望工商界与政府合作；与会的代表也提出了关于保护商人财产和限制罢工的议案，会议就裁减军队、限制军费、采用预算制度、建立中央造币厂、废除厘金等共同关心的问题形成了决议；会后，由政府官员和商会及工商金融界代表人物组成金融、公债、税务、贸易、国用五个工作委员会，试图实施各项议案。全国经济会议秘书处编《全国经济会议专刊》。1930年之后，商会与政府之间的利益合作关系虽有所减少，但仍在进行着。