刘志坚

　　军费支绌是清军甲午战败的重要原因之一。但对清政府在甲午战争中如何筹款？筹了多少款用于战争？还鲜有人考察。本文试图考证甲午战争中清政府筹款的情况，并略加分析造成清廷筹款困难的原因，以使人们对甲午战争失败有更全面的认识，并求教于史学界同仁。

　　　　一、筹款的措施与实效

　　甲午战争即将爆发之际，李鸿章请求户部拨款二、三百万两，以作战费，清政府竟仅拿出18万两以充军费（注：中国近代史资料丛刊：《中日战争》，上海新知识出版社1955年版。）。随着中日战争的爆发，清政府才手忙脚乱地开始筹措经费。1894年8月14日，户部提出四条筹饷紧急措施，即：一、停止工程；二、核扣俸廉；三、预缴盐厘；四、酌提运本（注：《清德宗实录》，中华书局1987年影印本。）。9月，翰林院编修张百熙上书条陈筹饷，奏准盐斤加厘（注：《清盐法志》。）。9月底，户部又提出四条筹饷措施，即：一、颜缎两库折价，着照成案再减一成，均案四成实银开放；二、典当各商捐输；三、茶叶糖斤加厘；四、土药行店捐输（注：朱寿朋：《东华续录》，光绪朝，宣统元年上海图书集成公司印。）。后又议准两江总督刘坤一筹款三条之奏，即：一、官员倡率输捐；二、劝谕绅富捐资；三、派令典商捐息（注：中国近代史资料丛书：《刘坤一遗集》，中华书局1959年版。）。之后，户部又奏准息借商款（注：朱寿朋：《光绪朝东华录》，中华书局1958年版，光绪二十年八月。）。最后又不得不息借洋款。下面我们把这些筹款措施综合起来，逐一考察其成效。

　　第一，搜罗各库存款，指令各省分筹的款。搜集各库存款，比较大笔的有发宫存银300万两以佐军需（注：中国近代史资料丛刊：《中日战争》，上海新知识出版社1955年版。）。海军衙门存款本银260万两，分存各银行和开平矿务局，年内可提银158万余两（内有20万两是开平矿务局用煤抵还的），其余均须明后年期满方可催收（注：《清季中日韩关系史料》，台湾精华印书馆1972年版。）。并提取出使经费银20万两（注：《清季中日韩关系史料》，台湾精华印书馆1972年版。）。地方提取和筹集的款项有：奉天40万两（注：中国近代史资料丛刊：《中日战争》，上海新知识出版社1955年版。）；四川100万两；甘肃20万两；陕西20万两；广西10万两（注：《清德宗实录》，中华书局1987年影印本。）；山东20万两（注：《李忠节公（鉴堂）奏议》，台湾文海出版社近代中国史料丛刊（295）。）；新疆20万两（注：《陶勤肃公（模）奏议》，台湾文海出版社近代中国史料丛刊分类选集（33），卷3。）；长芦盐场10万两（注：《李文忠公（鸿章）全集》，台湾文海出版社近代中国史料丛刊续辑（691—700），奏稿78。）；营口海关10万两（注：《清德宗实录》，中华书局1987年影印本。）。这项措施约筹银700多万两。

　　第二，缩减开支。缩减开支主要有停止工程、核扣俸廉和颜缎两库减成开放三项。停止工程方面，规定“除现已兴办之工照旧办理外，嗣后寻常工程，一概暂行停止（注：《清德宗实录》，中华书局1987年影印本。）。因战争持续的时间较短，故这项措施并无实际意义。核扣俸廉方面，规定自光绪二十一年起“外省文武大小官员养廉按实支之数核扣三成入军需”，预计可减支100万两。然甲午战争于当年三月即告结束，实际扣廉用作战费者只有3万两左右。颜缎两库减成开放方面，例定户部每年两库折价应放实银120万两。光绪六年户部因筹备饷需，奏明按五成开放，每年放实银60余万两。为减少开支，甲午时户部奏准再减一成，一律按四成实银开放（注：《清季中日韩关系史料》，台湾精华印书馆1972年版。），岁可减支12万两左右。这项措施于十月间实行，战时可减6万两上下。总共缩减开支方面，实减不过36万两左右。

　　第三，劝官报效，令商民捐输。这有五个名目。一为官吏报效；一为典当各商捐输；一为土药行店捐输；一为绅富捐输；一为捐纳举人。“官员报效本无定程”（注：《光绪朝东华录》，光绪二十一年八、十一月；十二月；五月；二十年八月。），属于临时性措施，数目也较难考清。现所知的有：前黑龙江将军依克唐阿报效3万两；贵州巡抚崧蕃报效1万两；吏部左侍郎崇光2万两；已革举人万航捐输军饷5万两（注：《清德宗实录》，中华书局1987年影印本。）。估计约在12万两上下。典当各商捐输方面规定“于额税以外，无论旧开新开，每座均捐银二百两，限于年内交清”（注：《清季中日韩关系史料》，台湾精华印书馆1972年版。）。这项全国共可收银约30万两（注：《光绪政要》，台湾文海出版社近代中国史料丛刊（345），卷23。）。土药行店捐输方面，规定“无论京城内外已办牙捐未办牙捐各省，均照此次酌定之数，令土药行店每家捐输银三百两，限于年内交清”（注：《清季中日韩关系史料》，台湾精华印书馆1972年版。）。光绪二年时土药行店的数目不详，估计要比当商少得多。故土药行店捐输的数额应比典当商人的捐输少，估计不会超过20万两。

　　绅富捐输方面，数额最多的是两淮盐商的捐输和江苏绅富的捐输。两淮盐商捐输数额达100万两：江宁、扬州等属食岸共摊银2万万两；淮北票贩共摊捐银20万两。但两淮盐商捐输缴款较迟。自光绪二十一年三月起，尽一年之内每三个月为一限，分四限缴清，故实际上没用作战费（注：《清盐法志》。）。江苏劝捐的范围很广，数额也最多。有本省的绅富；有外省行商于江南的绅富：有本省寄居他省的商人；有海外富商。共计江苏捐输达150余万两之巨（注：中国近代史资料丛书：《刘坤一遗集》，中华书局1959年版。）。其他各地数目则比较少。计山东盐商捐输10万两（注：《李忠节公（鉴堂）奏议》，台湾文海出版社近代中国史料丛刊（295）。）。两浙盐商认捐30万串，折银近20万两〔26〕；两广提取商人捐银11余万两（注：《清盐法志》。）；吉林商人捐钱30万串，折银近20万两（注：《清德宗实录》，中华书局1987年影印本。）；湖北遵令劝捐，但数目不详（注：《清德宗实录》，中华书局1987年影印本。）。估计令绅富捐输一项，数额在350万两，实用于战费的有250万两上下。

　　至于捐纳举人，根本就没有实效。“甲午开捐举人，二万金一名，以百名为限”，但到光绪二十二年，应命纳捐者仅二人（注：中国近代史资料丛刊：《中日战争》，上海新知识出版社1955年版。）。

　　统计劝官报效，令商捐输方面，实征作战费约在320万两左右。

　　第四，茶叶糖斤加厘、盐斤加价、预缴盐厘。茶叶糖斤加厘方面，令各省各就现在抽厘数目再行加抽二成。至糖斤一项……均照常抽厘外，每糖一斤加二成。此两项加抽厘金成数无几，全国征收约2万两左右。

　　盐斤加价、预缴盐厘方面。户部议定盐务省份每斤加价二文，以佐军需（注：《清盐法志》。）。时清廷主要的盐场有两淮、四川、广东、长芦、河东、两浙、山东、福建等处。两淮盐斤行销江苏、安徽、江西、湖北、湖南、河南六省，每年淮南约销40万引上下，淮北约销盐29.6万引。盐斤加价，各岸略有不同，平均加收约在每引七钱半左右（注：《清盐法志》。），计可征收52万余两，但淮北“先因窒碍难行，销数疲滞，直延至次年九月间，始能开办”（注：《清盐法志》。）。故两淮盐斤加价，实只有淮南一处，约可得银30万两，同时清廷又令淮南运商预征盐厘100余万两（注：中国近代史资料丛书：《刘坤一遗集》，中华书局1959年版。）。共计两淮得银130万两左右。

　　川盐“计应行盐四十千万斤，每斤加钱二文，约可加钱八十万钏，以钱易银约可征银五十万两之谱”。但川盐如令“预缴厘银，商力实所不逮，恐多罗掘于先，必致竭蹶于后，办理殊多窒碍”，奏淮免缴（注：《刘尚书（秉璋）奏议》，台湾文海出版社近代中国史料丛刊（214），卷8。）。

　　两浙行盐也遵行加价二文，但数目不详。光绪二十二年，两浙再加价二文，计得银七八万两（注：《清盐法志》。）。二十年加价得款应大体相同。然浙盐如“先行筹垫，力有未逮”，奏求免缴（注：《清盐法志》。）。

　　山东盐场因河决被冲，奏准缓加（注：《清盐法志》。）。粤盐奏请免于提厘加价（注：《合肥李勤属公（瀚章）政书》，台湾文海出版社近代中国史料丛刊（214），卷10。）。长芦、河东未加（注：《清盐法志》。）。但长芦盐商预征盐厘40万两（注：《李文忠公（鸿章）全集》，台湾文海出版社近代中国史料丛刊续辑（691—700），奏稿78。）。福建在战争期间还在奏请减免已设盐厘不可能再加（注：《谭文勤公（钟麟）奏议》，台湾文海出版社近代中国史料丛刊分类选集（32）卷16。）。

　　共计盐斤加价、预缴盐厘可得银240万两左右。但这里尚需指出的是川淮浙盐加价大都在光绪二十年十月后才实行的，到甲午战争结束约半年时间，故加价部分实用作战费的仅是其中的一半。

　　第五，息借商款。息借商款首先是在京师开始的，京城的银号票号商应募100万两。户部以此为开端，向全国推行。酌定七厘行息，准于地丁关税内照数按期归还，不得丝毫挂欠。如集款至1万两以上，将筹款之人先行请奖，给予虚衔封典，以示鼓励（注：《光绪朝东华录》，光绪二十一年八、十一月；十二月；五月；二十年八月。）。到光绪二十一年四月，“已经奏咨有案者”计有：广东借银500万两；江苏借银184万余两：山西借银130万两；直隶借银100万两；陕西借银38万两；江西借银23万两；湖北借银14万两；四川借银十三、四万两。合在京师所借的100万两，共计1102万两（注：朱寿朋：《东华续录》，光绪朝，宣统元年上海图书集成公司印。）。息借商款是前所未有的事，这次借款还是非常多的，但实用作战费者并没有那么多。四川虽申报借银十三、四万两，但到光绪二十一年二月尚“无富民赴司请领印票者”。只好变换花样，改借典商之款，对全省大小140余家典铺硬性摊派（注：《刘尚书（秉璋）奏议》，台湾文海出版社近代中国史料丛刊（214），卷8。）。江苏息借商款226万两悉移借给商务局（注：《清德宗实录》，中华书局1987年影印本。）。广东募集款数最多，然却有270万两未用作战费（注：《谭文勤公（钟麟）奏议》，台湾文海出版社近代中国史料丛刊分类选集（32）卷18。）。故这次息借商款实用作战费的最多不超过600万两。

　　以上诸款均为清廷国内筹款情况。除了清廷采取以上措施外，地方官吏也采取一些其他的措施。如浙江加抽烟酒酱缸等捐；江苏湖广等省开办铺户房捐；江苏并照案于漕米项下加收钱文（注：朱寿朋：《东华续录》，光绪朝，宣统元年上海图书集成公司印。）。但地方筹款的措施都较迟。如浙江是在光绪二十年底才奏请的：江苏则在光绪二十一年四月之后（注：《清德宗实录》，卷357；《张文裹公（之洞）全集》，奏议37。）。故很少用于战争。

　　第六，息借洋款。战初清廷并不想举借外债，户部认为往年“息借洋款，多论磅价，折耗实多”（注：《光绪朝东华录》，光绪二十一年五月。）。直到理财大员们在国内筹款无落，求饷文牍纷至沓来，才决定举借洋款。

　　甲午战争期间，借用洋款共四笔：第一笔1894年11月4日清廷批准向英国汇丰银行借银1000万两，利息七厘，期限20年，折扣九八，以海关债票作抵，并以各通商口岸之税，为海关债票之担保，称为汇丰银款（注：《中国海关与中日战争》，中华书局1983年版，页113—117。）。

　　第二笔是1895年2月，仍向汇丰银行借300万英镑，折银18，653，961两，年息六厘，折扣不低于九五点五，以各口通商关税作担保，除以前曾由关税担保现在尚未偿清的各项债券，仍应先行偿还外，以后再以关税担保续借外债，总应将此次借款尽先偿还，并以海关债票担保，期限20年（注：《中国海关与中日战争》，中华书局1983年版，页137。）。这次借款称为汇丰金款。

　　此两次借款并未全部用作战费。1895年2月28日，汇丰银款尚有380，446两在伦敦；汇丰金款1895年5月还存伦敦702，083镑（折银约4，365，543两）（注：《中国海关与中日战争》，中华书局1983年版，页139—169。）。估计《马关条约》签订时尚余450万两左右。

　　其余两笔是地方借款。1894年9月由福建向上海德华银行借规平50万两，作为筹备战费之需。1895年6月署两江总督张之洞向德国瑞记洋行借英镑100万折银6，217，987两。虽瑞记借款是在《马关条约》之后，但其中有拨台湾30万两及未付外洋枪炮价126万两，故也算作战费借款（注：徐义生：《中国近代外债史统计资料》，页28；《清季中日韩关系史料》，页4422。）。

　　综上所述，甲午战争清廷通过各种途径筹得款银6009万两，其中实用于战费的有4465万两，剩余1654万两。

　　　　二、清廷筹款分析

　　甲午战前，中国岁入约银7，000余万两（注：《光绪朝东华录》，光绪二十年八月。），日本岁入约1亿元（注：〔日〕仲小路彰：《日清战争》，昭和十四年世界创造社版，（上）页60。），按日元与库平银1.4：1的比率算（注：〔日〕《日清战争实记》，东京博文馆1894—1895年版，第八编，页77。），岁入大体与清廷持平。然而，清廷东挪西借，总共才筹集到6，109万两，实用作战费的仅4，465万两，且其中58％是举借外债，在国内筹集到的款目约2，572万两，用作战费者仅1，844万两。而明治政府确定这次战争的临时军事预算为25，000万日元，实际使用的军费为22，367万日元（注：〔日〕大藏大臣官房财政经济调查课编：战时财政经济参考资料第一辑，《日清日露两战役及世界大战に于け■我か战时财政》，页2—4；页3—4。），折银约15，976万两，是中国的近十倍。清政府之所以筹款如此艰难呢？有如下几个原因：

　　第一，清廷财权衰落，已不能聚集全国财力对付大规范战争的需要。清代前中期，一切财权统统掌于中央财政机构一—户部，户部直接对皇帝负责，没有地方财政，实行集权体制，建立严格的统一的中央财政制度。各级官吏“无论何项，皆不敢溢于经常之开支”（注：《光绪大清会典事例》，卷270。）。“倘有任意支销以致不敷，即于滥动各官名下着落赔补”（注：《户部则例》，卷220。）。但在镇压太平天国运动之初，清政府发库银两千余万两以充军费，到1853年清政府国库已搜括一空，无款可拨，不得不让各省自己筹款，各省也开始截留税收，以充军饷。“我朝之初，一省所入之款，报明听候部拨，疆吏亦不得专擅。自军兴以来，各督丁漕等款，纷纷奏留，供本省军需，于是户部之权日轻，疆臣之权日重”（注：《曾文正公奏稿》，光绪二年傅忠书局刊本，卷20。）。统一的财政制度逐渐瓦解，地方督抚开始取得支配财政的合法权利。尽管当时形式上地方收支仍须报部核销，但此时报销制度已经废弛，户部只是例行公事，无诘无驳。

　　由于中央财权的衰落，甲午战争中，地方疆吏对中央政府的筹款命令置若罔闻。事后户部曾诉苦说：“上年东方有事，……是以臣部不得已而有上年七月酌拟筹饷四条及议准编修张百熙筹饷四条之奏，又不得已而有上年八月十日续拟筹饷四条及议准两江总督刘坤一筹款三条之奏，又不得已而有本年六月拟办三条附陈四之奏。……计自臣部先后具奏奉旨之时以至今日，……今以各省奏咨案牍考之，则茶糖盐烟酒土税典当养廉薪费各条，已举行者至多不过四五条，少则一二条而已，是其小者已不能尽行，而裁减制兵，考核钱粮，整顿厘金，最大之事多末举办。近日陕西以空文覆奏，其他末经声覆者，更末知何如也”（注：《光绪朝东华录》，光绪二十一年闰五月。）。

　　第二，清廷库储空虚。甲午战前，由于清政府财权日见衰落，所能控制的税源科目数额日渐减少，而各项开支又不断增加，清廷财政已呈入不敷出之势。早在光绪七年，见过这年户部会计簿的翰林院编修张百熙说：是年各直省地丁盐课关税洋税厘捐杂税等项，实入银6，600余万两，而出款达7，000万两上下，“常年所入，固已不敷所出”（注：军机处档，帝侵类，胶卷2号，中国第一历史档案馆藏。）。光绪十三年后，财政日形恶化。这年郑工决口，需款浩繁，综计郑工用款达1，200万两之多，藩库搜括一空，元气大伤。“乃郑工未毕，山东河工接踵而兴。自光绪十二年起，山东抚臣屡请巨款，造船、挑淤、筑堤、培埝，历年所请二三百万及七八十万不等，计此四五年中，共请拨银六百七十余万两，而每年岁修之款，尚不在内”。其他开支“如太和门工程，需费数十万两，祈年殿工程，需费数十万两，更加以去夏大雨为灾，各处应修工程，内而宫廷殿宇外而城垣、兵房，几于同时并举”。“又值海军衙门兴办铁路，由部每年筹银二百万两内，除由外省分拨者八十万两，其余一百二十万两亦系由部库提拨”。光绪十七年二月“兵饷几于不能开放”（注：吉林省档案馆、吉林省社科院：《清代吉林档案史料选编》，（上谕奏折），页220。）。淮军在李鸿章的控制下，拥有最充足的饷源，但也是每况愈下，饷需支绌，不得不向士兵连续支付原定薪饷的四分之三，到光绪十八年淮军累积欠饷达159万余两（注：王尔敏：《淮军志》，中华书局1987年版，页287；《剑桥中国晚清史》。（下），页282。）。淮军如此，其他各军就可想而知了。1893年，驻闽营勇1万多人，欠饷竟达四五十万两（注：《谭文勤公（钟麟）奏议》，台湾文海出版社近代中国史料丛刊分类选集（32）卷15。）。

　　甲午战前，清政府为弥补财政亏空，还不得不大借外债。从1853年到1894年，清政府借的外债有46笔，达900万元（注：宓汝成：《近代中国外债》，《中国经济史论文集》，中国人民大学出版社1987年版，页442。）。90年代初，清廷每年偿还外国贷款的本利达250万之多（注：〔美〕费正清：《剑桥中国晚清史》，中国社科院出版社1985年版，（下）页78。）。

　　由于清廷库储空虚，甲午战争中，偌大的清王朝拼命搜括，只不过搜集到700万两左右。日本国库剩余金额和特别资金两项转入军费的就达1亿多日元（注：〔日〕大藏大臣官房财政经济调查课编：战时财政经济参考资料第一辑，《日清日露两战役及世界大战に于け■我か战时财政》，页2—4；页3—4。），是中国的十倍。

　　第三，清廷财源萎缩。甲午战前，清王朝仍是一个十分落后的封建农业国家，近代工业还刚刚创办，且多是官办企业，财政税收仍以农业税和人头税为主。主要的税源是地丁、漕粮、洋税、厘金、常税、盐税六项。地丁、漕粮，按照清朝定制，不便更改。关税则被帝国主义控制，更改关税税率，须与外国妥商，故难变动。所以，清政府只能在厘金、盐课和常税中做文章。从“甲午战争清廷筹款情况表”中，可以看出清廷从税收上增加的款项基本上是来自盐税、厘金。盐课和厘金两项每年约收银1，000多万两，占清廷财政收入的15％左右（注：〔美〕费正清：《剑桥中国晚清史》，中国社科院出版社1985年版，（下）页78。）。说明清政府的财税活动空间十分有限。

　　第四，清廷缺乏近代的金融机构。筹集战费必须利用两个重要职能，一是财政职能；一是金融职能。日本自1873年设立银行以来，到1889年达218家；类似银行的各种会社达695家，共有资本3，189万元（注：〔日〕仲小路彰：《日清战争》，昭和十四年世界创造社版，（上）页58—59。）。有了这些金融机构，日本政府得以顺利地筹集到巨额的战费。1894年8月日本举借军事公债，金额以5，000万元为限，结果实际认购达7，694.9万元（注：中国近代史资料丛刊：《中日战争》，上海新知识出版社1955年版。）。其中各银行应募资金达3，000多万元（注：〔日〕《日清战争实记》，东京博文馆1894—1895年版，第十二编，页113。），占近一半。甲午战争中日本募集的公债达11，680万元（注：〔日〕大藏大臣官房财政经济调查课编：战时财政经济参考资料第一辑，《日清日露两战役及世界大战に于け■我か战时财政》，页2—4；页3—4。），占军费支出的52％。然而清政府到甲午战争尚没有一家银行，不能利用近代金融机构把社会闲散的资金迅速有效地集中起来，以支持战争。盛宣怀曾说：“有人言：日本有西法银行，故兵饷万万，皆借本国民债，无俟外求。中国地大民富而无银行，以官力借民债，虽数百万亦吃力。亟应仿照招商局，速开招商银行”。（注：盛宜怀档案资料选辑之三：《甲午中日战争》，上海人民出版社1982年版，（下）。）

　　第五，清政府缺乏信用，也是筹款难的重要原因之一。如甲午战争时盐斤加价，声称军务一停即行停止，实际上历次加价均未能停止（注：《清盐法志》。）。清政府举办息借商款，虽也声称要商民“情愿借给官用”，要地方官吏“示人以信”，并“严禁需索留难抑勒诸弊，有犯立予严惩”（注：《光绪朝东华录》，光绪二十一年八、十一月；十二月；五月；二十年八月。）。但是各地苛派抑勒之风，道路相闻，从未断绝。“江西息借民款章程，于部议各条外，多有增改，不肖州县威哧刑驱，多方逼抑，甚至贫富颠倒，索贿开除，又向出借绅民需索无名之费，弊端百出，谤议频兴”（注：朱寿朋：《东华续录》，光绪朝，宣统元年上海图书集成公司印。）。清政府的这种做法，当然会使商民裹足不前，不敢应募。德商满德说：“查汇丰银行从前承借银款，名虽向外洋转借，暗中多有中国富商之银。即以郑工二百万之款，合同载明股票即在上海出售。可见借款实系华商之银。何以华商不敢迳借与本国，宁可让洋商剥削？因官商未能融合，不若洋商之足信也。此次中国向各省商民借银千数百万，其能借妥者，迫于官势，非本心也”（注：盛宜怀档案资料选辑之三：《甲午中日战争》，上海人民出版社1982年版，（下）。）。事实上，中国商民担心并非多余。江苏息借的商款并未按期归还，而被移作商务股份，以致“商民啧有烦言”（注：中国近代史资料丛书：《刘坤一遗集》，中华书局1959年版。）。