徐建生

民国建立开辟了近代史新的纪元。然而，这一不同于以往改朝换代的巨变，在除旧布新的过程中，同样要面对前朝的遗留。如何处置前清遗产的一部分——官产和官业，便成为民初政府制定和实施经济政策首先面临的实际问题。

民初经济政策以一系列（70余项）政策法规则例的形式，表现出了扶植、奖励资本主义发展的导向特征。但是，政策的内容与实质，若仅求诸一纸成文的法规形式，势必产生只见木不见林的谬差。相反，如果全面考察由酝酿、出台到实施的整个政策过程，分析其中的矛盾因素，则又会发现民初经济政策潜隐性的一面，即以控制聚敛为其发动机制和利益目的，以财政本位、非经济导向为其实质。撩开法律成文的网盖，政府的经济行政行为直接呈现着其政策真实无讹的面目，而探讨官产官业处置及收归国有取向等有关现象，应是由特殊到普遍的认知过程中不可或缺的环节。

一

官产、官业，顾名思义为清朝的官有产业，分布于全国各省区。二者又有所不同。官产以田地、房产为主，民初时人将其分类为“天然的”与“人事的”，或以“沿袭的”与“变迁的”相区别。一类包括沙田、荡地、盐场、屯田、学田、营地、官荒、旗地、各官署衙门地基等，属于国有土地范围；另一类包括官银号抵押满期后没官、或民产因案归公的各房地产业，存有官款、因倒闭而自抵的商人银号，官款存典的辅助本金及利息，各项官营实业的基本金等，兼有动产和不动产。（注：《申报》1913年3月14日，1915年4月11日要闻二；阮湘等编：《第一回中国年鉴》第586页。）虽然各省区官产名目繁乱歧异，价值也大小不一，但若究其由来，则均是由于“近代财政紊乱、金融枯竭而发生”，“其性质各殊，归于救济财源之窘则一”。（注：《申报》1915年4月11日要闻二。）对于腐败衰朽、丧权辱国的清政府，官产弥补财政的功效无异于杯水车薪，而民初政府处置官产的直接目的仍在于挽救其破落户的财政。

民国元年，拥有官产较多的江苏省首先创议清查官产。次年即1913年，北洋政府财政部设“清查官产处”，颁布《清查官有财产章程》。1914年财政部在制定《清查官产处章程》的基础上，颁布《官产处分条例》20条，同时咨令各省财政厅，将本省官有财产详细调查列表并附以估价。清查和处理官产的政策措施于此为始。1914年末到1915年初，各省陆续报告官产价值：广东2600万元，江苏1800万元，热河、奉天、湖北各1700万元，直隶、吉林、安徽、福建、江西各1000余万元，山东、湖南、广西、云南各700万元，河南、陕西、贵州各400万元，浙江、甘肃、黑龙江、新疆各300万元。（注：《申报》1914年11月24日本埠新闻（公文抄录）；1915年2月19日，9月21日要闻二。）财政部按照估值大小分别在各省派员主持“官产筹卖处”等机构，或由省财政厅兼任，或简任专员主办集中高价的某处官产。目的在于将各省官产分类估价标卖，招商民承买，得款则由各省分批解送中央，并已将其列入每年度的财政预算。

对于各省所报官产价值，我们只能视为大致数额。首先是因为北洋时期各级政府的调查统计缺乏权威性、完整性和可信度，四川、山西、青海、察哈尔、绥远等省区即未见同期的报告；其次由于官产类质及名目繁杂，不易掌握其详情。这部分大致在2—3亿元之谱的官有财产，若能够妥当加以利用，未尝不能对财政大有补益。政府也曾尝试对官产实行直接经营，如派员督率对热河、黑龙江、察哈尔、绥远等处荒地的垦殖，招民开荒耕作或放牧，以“酌收地价为辅”，（注：阮湘等编：《第一回中国年鉴》第586页。）但是在对官产可经营可租可卖的多项选择中，政府还是采取了以售卖为主、望短期受益的政策。

然而，实际情况及售卖形势却不如人意。以率先实施的江苏省为例，1915年7月成立官产清理处，9月收回各县查填的表格，结论是“前传江苏官产所值有1800万元，系属无根之说”，（注：《申报》1915年10月2日要闻二“清理江苏官产进行纪”。）反而成为财政部一厢情愿的盲目乐观。其实官产处置中地方清查售卖而款解中央的方式，势必加深地方与中央的财政矛盾，各省官产估值前后口径变化，是地方利益作祟加弄虚作假的衙门作风的结果。在江苏各类官产中，国有土地部分作为第一级财源已隶属于中央政府，该省职权仅限于屯田和官荒两项，且屯田也早有定为国有之议，省县官员只负收租理讼之责而无利可图。财政部限定江苏省官产处于1915年当年提解80万元，次年120万元。这虽然不是应解款的总数，但“搜刮之余，恐亦如此”。官产售卖过程中，因时局动荡导致价格波动不止，使拥资者彷徨观望，也令官产处在动力不足之余大费周章。（注：《申报》1915年10月2日要闻二。）松江、金山、青浦三县为卖湖荡涨滩，因需款情急而导致对原垦户利益的侵夺，还引起商民的上诉，使官商矛盾进一步激化。（注：《申报》1916年1月1日要闻。）其它省份，四川为完成限额，允许卖公产按比例搭收军票。（注：《申报》1915年1月5日要闻二。）湖南1915年8月份尚未着手变卖，已须提交2万元，只得先由财政厅垫付。（注：《申报》1915年10月22日要闻二。）民国四年即1915年时各省报告首期官产收入为800余万元，到民国七年七月至民国八年六月年度财政预算，则全国28省区官产收入项合计已剧减为21万余元。（注：《第一回中国年鉴》第586—587页。）由此看来，民初的官产处置由于清理不易、售卖艰难，并未能形成一项持续稳定的财政收入，以达到预期的政策目的。

二

官业是民初政府接收的另一项前清遗留，指前清的官办局所企业，尤以洋务派企业为其骨干。民初时人将其分类为普通官业与特别官业。普通类如各省铜元局、印刷局、官纸局、工艺局、劝工厂及纺纱、织布、造纸等企业。各省名目又不相同，如直隶有官硝局、垦务局，奉天有采木公司，吉林有蚕桑局、荒务局、林业总局等，特别类则为中央直属企业，如交通部所辖路、电、邮、航“四政”，财政部的印刷局、造币厂，农商部所辖各类农商工矿企业等。

官业始于旨在强兵富国的洋务运动。然而，随着甲午战败洋务企业便每况愈下，至民初仅苟延残喘或谓已然破产。其衰败的主要原因之一正在于官营。清末东南实业领袖张謇指出：官营业“排调恢张、员司充斥，视为大众分利之薮，全无专勤负责之人”，“于财政上有徒然增豫计溢出之嫌，于实业上不能收商贾同等之利，名为提倡，实则沮之”。（注：沈家五编：《张謇农商总长任期经济资料选编》第8页，南京大学出版社1987年版，以下简称《选编》。）民初实业界也充满了反对官办的呼声，认为官营业的垄断作法破坏营业自由、与民争利，因而无不低效以至失败。新兴资产阶级对放任民营的政策要求，在民国元年召集的全国首届工商会议上有集中和强烈的反映。（注：参见《工商会议报告录》民国二年三月工商部出版。）所以，民国二年熊希龄组织资产阶级“第一流人才内阁”时就宣布：“官营事业惟择其性质最宜者乃行开办，其他皆委诸民，不垄断以与争利，但尽其指导奖励之责而已”，（注：《熊希龄集》上册，第556页。）明确表示要对固有的官产业加以清理。

官业处置办法却并未由此而顺乎民意地产生，在如何处置官业的问题上，政府之中矛盾重重。其具体表现就是民初经济政策的两位关键人物——张謇和周学熙，在有关政策思路上的对立。不同的政治背景与实业经历，使张周二人在政策过程中担当了不同的角色。张謇执掌农商伊始发布公告：“自今为始，凡隶属本部之官业，概行停罢，或予招商顶办。惟择一二大宗实业，如丝茶改良制造之类，为私人或一公司所不能举办，而又确有关于社会农商业之进退者，酌量财力，规画经营，以引起人民之兴趣，余悉付之民办。”（注：《选编》第8—9页。）计划将农商部隶属的12家官营企业停办或招商承办。（注：杜恂诚：《民族资本主义与旧中国政府（1840—1937）》第10页。）

周学熙与官业素有渊源。与立宪派领袖和状元实业家张謇不同，身为清朝大吏子弟的周学熙是北洋军阀军事政治集团的一员。早在清末，周氏便受袁世凯委托主办滦州煤矿公司，与德商合办井陉煤矿，又在天津经办工艺局、银元局、铜元局、北洋造纸厂、劝业铁工厂及唐山启新洋灰公司等，其中部分企业须以5%的经营额“报效”北洋集团。所以，袁、周等北洋集团在清末即以华北“新政”之名，参与到了官业的经办活动之中。在袁世凯扩军练兵、取清而代之乃至复辟称帝的过程中，周氏担当着帐房先生的角色。据徐世昌回忆，袁世凯在财政方面只信任周氏一人。（注：吴长翼：《八十三天皇帝梦》1985年版；张国淦：《洪宪遗闻》第301页。）

袁世凯政府时期，周学熙曾两次出掌财政。民国元年周氏初长财政，针对财政困境他提出整治而后发展的两项方法：第一、清理旧案以规复固有之财源，第二、筹画新政，以期实施各种政策之预备。除去以财政政策及税制改革作为直接整理财政的方法外，周氏认为“经济政策”也是具有长远意义的间接办法，“须举公债政策、币制政策、银行政策、产业政策，同时进行，使之收相辅而行之效。”（注：周叔贞：《周止庵先生别传》第54页。）至于实业与财政的关系，周学熙是“赋出于工商”论者，他认为工商业是除田赋外作为国家重大财源的、几项主要税收的第一次缴纳者。他持理财以税源为重、税源以产业为重的理财观，认为产业即实业的兴废盛衰，决定着金融机关的生死并关系到公债、币制、银行政策能否顺利执行。所以，产业政策居于开源之本的首要地位，振兴实业是整理财政的必由之路。因此，周学熙在他所谓“经济政策”的实施方案中，提出要“实行国家社会主义，使各种产业勃兴，大开利源”，（注：《周止庵先生别传》第71页。）并规划了云南铜矿、延长石油、利国铁矿、漠河金矿、秦皇岛商埠、海塘船坞、口北铁路、各省铁路，沿江一带实行森林法、开设纺织工厂等10大实业与交通建设项目。

周学熙是民初变卖官产的主持者，他以此作为整理和改善财政的步骤之一。周氏曾作出民国二年和民国五年两次财政预算，前者为10大建设项目预留了1亿元“各种实业开办费”，将最大限度地变卖官产与增加新税、再借外债一并作为因此所致的收不敷支的对策；后者又分别将“官业收入”和“实业收入”列入全国性及各省经常性收入项下，并预计了“各省实业经费”。可见，兴办官营实业较之变卖官产，是周氏更为乐观和长远的生财之道，他对于发展官营业尚有庞大而长远的规划。这一政策思路又势必与张謇的主张大相径庭。对此下文将更多地涉及。

民国初年，在想方设法变卖官有房地田产的同时，很少见到主动将官营工矿企业以售卖或其它方式改归民营的例子。其实，整个北洋政府时期官营实业的状况普遍不佳，非但不能稍稍缓解财政拮据，反而成为垫拨维持款的无底洞。其处在无药可救但死而不僵的状态，对于政府犹如鸡肋般难于取舍。例如江苏南京的官营实业，有电话、电灯、印刷、铁路4项，其中官本有100多万元。民国以来“日以改换名称为事”，至1913年已分别更名2—6次，遂不免“百事俱废”。（注：《中华实业丛报》第一期（1913年5月1日）第45页。）究其原因，乃在于江苏经济行政的腐败。“掌行政者不谙推行实业为何事，实业政策为何物，唯日孜孜于筹款，以官营业为宗旨，获利而剖食之为目的。”对于大小官僚而言，实业行政不过是化公为私谋取私利的手段。（注：《申报》1914年12月18日要闻二。）又如，1925年北洋政府在迫不得已的情况下，终于决定将经营恶劣的前清重要官业江南制造总局交商承办，但当上海总商会计划将其变卖以收回以往被迫支付的维持垫款时，却发觉它已所值无几。最终政府只得将该局收回以听其自生自灭。（注：陈真：《中国近代工业史资料》第三辑，第83—84页。）

据对民国早年财政收支预算中“官业收入”的统计和分析，普通官业之“官办局厂，因资本不断而停止，或办理不善而损失，致历年预算之收数逐渐减少”；特别官业，尤其是交通部“四政”，除民国二年预算表面盈余外，其余各年均勉强相抵。实际上，如果剔除收入项内的借款额，非但收支不能相抵，且不敷之数赫然显现并逐年增大。（注：阮湘等编：《第一回中国年鉴》第585页。）即使如此，政府对同是国有产业的官产与官业，仍采取了截然不同的处置方法。对官业抱残守缺，实在难以为继时也倾向于招商承租而由官督之，吝于放弃控制移交民营。

官产与官业的处置方式何以不同？首先，二者性质的差异决定着政府的取舍。官产多属封建性质，如屯田、学田、营地等，为收取地租以养军、赡学及驻军之用，旗地则初为概不纳粮的八旗土地，后多流归他人营作。这些陈旧的土地制度至民初已不合沿用，如屯田之屯租光绪末年即已改在地丁项下征收，旧有营地、衙署则因民国机构另辟新址而废置。它如官银号、官款范围的动产与不动产，又可视为敌产予以接收，并加以变卖兑现。至于沙田、荡地、盐场等，年有涨落变更，中央政府不易掌握，不如借全面清查一并售卖。由此便涉及到第二个重要原因，即财政的急需。官业中包括了大量近代产业性质的新式企业。新的生产方式显示出的巨大效益和潜力，曾经使晚清政府意识到应“以筹饷练兵为急务，以恤商惠工为本源”。（注：清《东华续录》光绪朝，卷126。）而北洋集团参与清末的官业，实际上即是继续了洋务派对官办、官督商办各重要近代工矿业的控制，并以此初步垄断原料及市场，获取官产所不能产出的高额利润，构成北洋集团坐大并成为民初统治者的部分经济基础。在民初，不仅有军阀官僚纷纷以私人身份投资资本主义工商矿、金融业的趋利现象，也有周学熙等已完成“赋出于工商”观念转变的人参政理财。可见，官产、官业性质上的不同尤其是后者作为新式财源的特性，与财政急需相结合而共同构成政策选择的直接原因。还必须看到，这样的政策选择又是北洋集团由来已久的习惯性政策偏好的实现。

张周二人在官业处置问题上的歧异，并非生产或理财部门间各在其位而谋其政的差别，而是反映着对于资本主义发展的不同思路和政策主张，即在官产官业与国家资本主义问题上的首要及根本性的分歧。张謇一贯主张缩减官业、扩张民业，目的在于使以往“千万死中求一生”的自由的私人资本主义，能够在政府保护扶植下“有所怙恃而获即安”（注：《张季子九录·实业录》卷4。），得到最大限度的发展。另一方面，晚清以降由“商战”、“重商”等思想衍发出一类强调政府在社会经济活动中宏观作用的主张，即民初所谓“国家主义”思潮。1914年民国参议院代行立法院曾咨请袁世凯，表示“今日国家主义盛行时代，非复重农单纸制度之可用，亦非斯密亚丹自由学说之足恃”，要求厉行国家主义的经济政策。（注：《参政院代行立法院咨请大总统励行经济政策整饬国货文》，《农商公报》第1卷第5期。）周学熙在财税经济诸方面正是表现出强烈的国家主义——中央集权主义的倾向。他主张“举个人所难办，公司所难成之事业”，如路矿、航运乃至纺织等行业，“均由国家直接经营之”。（注：贾士毅：《民国财政史》第168页。）据周氏后人追忆，“其平日政策、主义，固以计划经济与实业建设为主体，亦犹如当日（指清末——引者）以北洋工艺局，推动北洋实业之方略。”（注：《周止庵先生别传》第36页。）周氏还曾建议袁世凯，“每年积国库之所余，兴办工业。先办民生工业，再办军事工业”。（注：《周止庵先生别传》第114页。）可以认为周学熙的政策主张最能代表袁世凯政府的立场，或者说他在尽力为北洋集团的利益作理性的策划和选择。需要指出的是，在周学熙资本集团的经办过程中，也是尽量依靠官商结合获取特权以排他赢利，迟迟未由官僚资本向民族资本转化。因此，他非但无意变卖官业，反而要“兴办公业”即官营业，（注：汪敬虞：《中国近代工业史资料》第二辑，下册，第933页。）期望建立必然压制和排挤民族资本的国家资本主义体系。

官业如何处置，实际上就是置国家资本主义于怎样的地位的问题。在周学熙的施政方针中，变卖官产被作为维持和壮大官业的铺垫。然而，仅靠接收破败的前清官业并维持经营，远不能满足民初财政对国家资本主义的预期和需索，也不能满足军阀统治登极称帝和穷兵黩武等超常膨胀的军政费用。于是，自清末而来的收归国有、官有的逆流，在北洋政府时期作为官业处置措施的恶性延伸而变本加厉，成为充分暴露政策实质的一项经济暴政。

三

收归国有、官有的政策取向，固然含有出于中央集权的需要，将各省分割的权益收回的用意，但主要还是相对于广大商民所办实业而言。商办企业甲午战后随着政府的放松和宽允，在收回利权运动中获得了显著的初步发展，已成为本国资本主义的一支生力军。在以官督商办为主的众多官业内部，商股力量也萌现出主导的端倪。清末“干路国有”等逆政悍然出台，标志其经济政策的全面退缩和反动，并成为迅速引致清王朝覆灭的导火线。其中影响恶劣的收夺电报局事件，即以袁世凯为首倡和主谋。及至北洋政府的收归国有举措，则并不限于作为清末国家资本主义主体的“机、船、路、矿”等行业范围，还进而施加于汉治萍公司、南洋兄弟烟草公司、永利碱厂、中国银行等各行业的重头企业，地方政府官夺民业的情况也屡见不鲜。下面即由“机、船、路、矿”开始作典型考察，以详细说明收归国有、官有暴政的实施状况与实质。

机主要指兵器工业，清末民初均为商民办理近代工业的禁地。由于其产品不啻北洋军阀统治者们的政权支柱与吃饭家什，因而获得高度的重视。在民初财政及其困难的情况下，官办工业大多陷于停滞，上海江南制造局经费由清末每月40余万元，减为16万元，1915年又进而减为5万元，以致于经营恶劣、资不抵债。即使如此，北洋军阀对军工仍可称不惜血本。政权建立至1913年，先后向汉阳兵工厂拨款100万元和200万两用作恢复和扩充。袁世凯曾计划将制造局并入汉阳兵工厂，大力扩充为全国军火工业基地。黎元洪继起后又拟增其经费至1200万元，虽均因该厂厂址地近南方未果，仍改在袁世凯原籍建成河南巩县兵工厂。汉阳兵工厂亦成为军阀政权除外国军火外的本国主要军火生产供应地。

属于官业的福州船政局因经费竭蹶和贪污浪费，终致一片残破，而经营见好的江南造船所却始终为英国人毛根一手把持。对于清末辗转改归商办的轮船招商局，北洋政府始终未放弃控制和收夺的企图。盛宣怀为防于此迭出计策，首先仿日本邮船会社办法，对招商局承顶改组，袁世凯乘机于1914年指派亲信杨士琦为招商局督理、王存善为稽查，欲以彻查之名行控夺之实，遭到反对。盛氏又将该局资产由400万两升值为800万两，作为航业股票，再将房地产业另设积余产业公司，析为产业股票400万元，给袁世凯的企图设置巨大的资金障碍。但是袁世凯指使交通部以命令方式破坏了新股的发行。（注：尤质居：《我在招商局见闻》，《文史资料选辑》第64辑。）1919年和1922年，北洋政府分别借机派员对招商局进行整顿和查办，其背景为“近来交通部有收回本局为官办，借以抵押外债之说”，（注：交通史编纂委员会：《交通史航运编》第1册，第197—198页，211—212页。）从交通部的角度说，一直是想当然地将招商局作为官督商办企业来对待的。延至南京政府时期，招商局终于未能逃脱被收归国有的厄运。此外，商办烟台政记轮船公司因直奉战争损失巨大，北洋政府乘机提出加入100万元官股予以控制，并无耻地企图将官股强迫“奉方资本家”出资充任。（注：《大陆银行月刊》3卷3号。）对于军阀政权收夺民产、将航业国有的行径，广大商民切齿痛恨：政府既不能象西方列强那样给予航商以巨额补助，又无能自置大船，“以为航商之导引，以挽回航业之漏卮”，反而大行“择肥而噬之私”，“紾吾辛苦备尝商民之臂而夺之食，以斩吾国内不绝如缕之航业之生机”！（注：《中华实业丛报》第7、12期。）

袁世凯推行了与前清“干路国有”逆政一脉相承的“统一路政”政策。至1914年4月，除赣路渗有日资、粤路势力未及和闽路偏在一隅外，各省民办铁路公司均遭收归国有。按照政府与各铁路公司的协议，须付还股款本息共6800余万元。但在事实上，除属袁世凯原籍的豫路付给股本约400万元现金外，其余均不顾商民“大起反对”，（注：《申报》1912年3月20日要闻二。）而以债券抵偿。这些债券迅速贬值，至1924年便彻底停止兑付。即使不计钞票、债券的贬值停兑及“协议”的胁迫性质，据统计至1926年底陆续付还的股款本金也仅为50%，利息为33%，（注：宓汝成：《帝国主义与中国铁路》第225页。）合计实欠近3600万元。（注：交通史编纂委员会：《交通史财政编总务编》第二章财政。）曾经奔走集资、热心筑路的广大商民，无疑因此而遭受了一场剥吮血本的巧取豪夺。北洋政府收回路权的目的，在于满足各帝国主义列强投资铁路的要求，以取得借款。它与各国及国际财团共签订铁路借款合同39件，总金额为3.88亿元。（注：《帝国主义与中国铁路》第670—671页。）铁路收益成为北洋政府的一大财源，仅袁世凯当政期间就从铁路提取“特别解款”4000万元，1921—1926年历届政府提款共为7045万元。（注：《帝国主义与中国铁路》第514页。）北洋政府以铁路、实业名义所借外债，大都用于维护其反动统治的军政费用。其所借款额仅略低于清朝同类借款，但修筑的铁路3186公里比之后者的5107公里相差甚远，也不及南京政府时期。（注：《帝国主义与中国铁路》附录一、二。）宋教仁在清末曾痛斥“干路国有”逆政，谓其收归国有不如直称“收归外有”，（注：宋教仁：《论近日政府之倒行逆施》，《民立报》1911年5月。）民初所收路权同样重新纳入帝国主义贷款建筑的计划。另一方面，清末兴起的民办铁路事业已被摧残殆尽，经理论批准开工的，仅云南个碧石和广东新宁两条限于一隅的短线轻便铁路。据外国学者对近代铁路投资的估算，中国完全有能力凭借本民族力量而不必依赖外债修建。（注：B.W.Hue ne mann（许内门）：The Dragon　 and the Iron Horse: The Economics of Rail roadsin China,1867—1937,Harvard University Press,1984,P.128）因此，“铁路干路国有化，不只是沉重地摧残了中国民间的铁路创业活动，而且极大地削弱了正处在发展中的民族资本的实力。”（注：宓汝成：《中国铁路发展史上民间创业活动》，《中国经济史研究》1994年第1期。）这一倒行逆施自清末始，至袁世凯而终得残民以逞。

1914年8月，张謇于20日拟订“官营矿业办法”呈交袁世凯，表示虽然新颁的矿业条件定食盐、煤油二种为国有，其它各矿持开放主义，“原无与民争利之心”，但铁铝关系军需，金银铜镍关系币制，所以应增“定为可以官营之业”；尤其铁矿，应先“明定官营铁业之策”，尽可能先将安徽铜山经铜公司、当涂宝兴公司、天长冶山长合公司等已批准的商办铁矿，酌予津贴一并收回，继而收回江苏、河南各矿，以免重蹈汉冶萍的覆辙。张謇“明知值此财政困难之会，此策虽定，未必遽能实行。惟此策一定，即可拒商人之滥请，而杜无穷之后患。”（注：《选编》第134—136页。）10天后张謇结束南归休假回京，将对矿业国有的“外人推究”、“商人疑惑”的舆论反应带回。31日再拟“官办商办矿业办法”，计划设立国家第一、二、三、四铁厂，估计需款3—4亿元。对于外人和商民反应，其补救办法是：“政府既不能举全国之铁矿胥收而营为业，自不如举三五质量优量最大之铁矿，认为国有”，其它已与外国订有售卖矿砂合同的商矿“及将来计定不归国有之小矿，仍听商民遵照条例集资开采”，据查当时共有9处。（注：《选编》第136—138页；二史馆编《中华民国史档案资料汇编》第三辑，工矿业，第508页。）继而出台的《特准探采铁矿暂行办法》规定，华商禀请探采，应由农商部审核呈大总统特准，采取“官督商办或官商合办”。（注：二史馆编：《中华民国史档案资料汇编》第三辑，工矿业，第548—549页。）

1914年12月，农商部又奉大总统批令宣布，“本部以铁矿关系重要，拟定仿照食盐、煤油之例，作为国家专营。嗣后矿商请领铁矿执照，一律不准发给。其从前曾经领照之矿，除……大总统批准特许外，或将其矿权设法收回，或将矿砂由官收买，以示限制。”（注：二史馆编：《中华民国史档案资料汇编》第三辑，工矿业，第651页。）早先办法中依稀可见的商矿余地，是提出办法的张謇，洞悉政府的财力不可能达到全部国有的程度，因而有意为其所提倡的私人资本主义留下现实的生存空间，这里不作深究。但是，以袁世凯为首的军阀政府，对于收控全国的矿权，并非不想不急，而是未能；他们一步一步地紧缩控制，直至“政府于国有铁矿之余，并有官营矿厂之计”，（注：二史馆编：《中华民国史档案资料汇编》第三辑，工矿业，第515页。）使得商矿生存余地在政策范围内荡然无存。这一点是可以确定无疑的。

汉冶萍公司是中国当时最大的采冶综合矿业企业。它在清末已由官督商办改为商办，南京临时政府曾以其作抵向日本借款共250万日元，并准许中日合办，因国人反对合办未成。汉冶萍本身因清末南北战事遭受损失，不但营业困难、债台高筑，而且先后引发了鄂省议会没收汉阳铁厂的动议，及赣省政府派员监理萍乡煤矿的举动。公司董事会遂于1912年8月20日呈请北洋政府将其收归国有。然而面对汉冶萍公司高达4648万元的资产总值和借款总额（1911年数字），特别是叠加积重的巨额日债，（注：武汉大学经济系：《汉冶萍公司史》第3—25页，1962年原稿：《旧中国汉冶萍公司与日本关系史料选辑》第1112—1118页，1985年版。）加之日本政府的威胁警示，北洋政府有心无力，以拨给500万元南京临时政府所发公债票了事。汉冶萍公司也基本上未达到借国有而谋支援的真实目的。此后，公司董事王子展又提出由三部（交通、工商、财政）和三省（湖北、湖南、江西）共同充任公司股东、辅以大宗外债的“变相国有之议”，但在股东大会上被一致否决。（注：《旧中国汉冶萍公司与日本关系史料选辑》第374—375页。）1914年2月和4月，盛宣怀分别以公司董事会和股东会名义，呈请政府将汉冶萍公司改为官商合办。当时正值农商部拟订“官办商办矿业办法”，乃决定“惟有以国有政策，定他日之方针，以官商合办，为此时过渡之办法”。张謇受命先后两次提出合办方法，分别由政府筹付1000万元和500万两（700万元），（注：《张季子九录.政闻录》，同上书，第507页。）作为铁业国有乃至在矿业中建立国家资本主义体系的基本步骤。但是，由于北洋政府捉襟见肘的财政窘境和日本政府的强烈反对，该方案迅速破产。不仅如此，袁世凯1915年5月9日承认中日“二十一条”，其中第二条即“俟将来相当机会，将汉冶萍公司作为两国合办事业”。25日外交总长陆征祥照见日本公使，声明“不将该公司收归国有”，再次确认中日合办的屈辱条件。北洋政府对汉冶萍公司收归国有、变相国有及官商合办的所有企图至此完全失败，这对其铁矿国有政策是一个极大的讽刺，而汉冶萍依然在被日本帝国主义渗透以至吞并的险恶处境中越陷越深。

南洋兄弟烟草公司是近代卷烟业中最大的民族资本企业，它的发展经历了多次危险和困境。其中既有外国资本英美烟公司1914年、1917年、1922年三次并吞的侵袭，也有北洋政府借“合办”为名企图垄断控制的威胁。合办之议起于政府计划自办烟厂（中国烟草总公司），以直接插足市场广大、利润丰厚的卷烟业。如果此举得手，则南洋公司势必孤立无援、地位渐失。双方在一因乏财、一图依靠的情形下，于1916年和1917年两次谈判，但终因政府“坚持要占总理权”而未能成议。（注：上海社科院经济所：《南洋兄弟烟草公司史料》第123—131页。）南洋简氏兄弟原认为：“合‘政府’及国人之力”与外国资本对抗，“未必一定失败”，（注：汪敬虞：《中国近代工业史资料》第二辑，下册，第108页。）对种种合办的条件和企业权益向来是据理力争。然而，代表国家资本并应维护民族利益的政府，在民族资本发展与外国垄断资本侵扰的激烈抗争中，非但不能分别起到扶助和抑制的作用，甚且趁火打劫、助纣为虐。在卷烟业问题上，政府的烟草专卖和加税政策，在遭到日本及英美势力的阻挠刁难后即踌躇不前，英美烟公司进而要求在政府烟草委员会中安插该公司两名代表。当时对于烟草行业，除政府不愿实行扶植奖助民族资本企业的措施外，共有专卖本国土产、增收印花税及自设制造厂等三项对外资逐步退让的政策方案，北洋政府最终选择了末者，（注：二史馆编：《中华民国史档案资料汇编》第三辑，工矿业，第276—283页。）并且无能到只有通过控制和夺取民族资本企业的途径以期实现。

北洋政府对近代金融业也没有放弃控制的企图。南京临时政府期间，由大清银行改组的中国银行在上海成立，拟将原有股份500万两保留，再加招商股500万两，计划以公款协助“专招商股”，改为完全商办。袁世凯窃国后中国银行在北京重新成立，北洋政府财政部则计划将原500万两商股及670万两商存全部换作存单，以五厘年息分别分4年和3年清还。1912年9月，周学熙设立筹办国家银行事务所，拟将中行收归国有。由于中行筹备主任吴鼎昌的力争，1913年4月公布的“民二则例”，采取官商合办的形式，60万股（6000万元）股份由政府垫拨及商民认购各半，总裁、副总裁则由政府任命。至1915年5月，中行股本只有财政部拨款300万元，另原大清银行房屋财产作为官产作价128万元，政府还强行以六厘公债票1000万元作价700万元充数，官股共计1128万元，商股全无。9月始被迫招募商股，但同时将民二则例中商股权力作剥夺性修改，原招满1万股可适用股东权力及选举董事改为10万股，原50股以上股东可获当选董事和监事资格改为100股。袁世凯死后，张嘉璈任中行副总裁，抵制停兑命令并公布“民六则例”，规定出资者不论官商均为股东，董事监事由股东总会选任，总裁副总裁则由董事中简任。1919年，皖系军阀段祺瑞操纵众参两院两次通过恢复中行民二则例的议案，引起社会各界极力反对，商股股东更要求退股另组商办银行，因而未能得逞。进入20年代，中国银行中官股因抵借垫款已所剩无几，基本上成为商办性质。然而，在这一控制与挣脱相斗争的漫长过程中，中行对政府垫款共达6000—7000万元之多，政府所占用的资金常在50%以上，中行根本无法实现其调节金融和辅助实业的功能。

交通银行作为官商股份兼有的另一“国家银行”，其失职情况比中行有过之而无不及。民初它几乎始终处在北洋交通系首领梁士诒（后有新交通系曹汝霖）的控制之下，商股无力抗衡，遂成为军阀政府滥发公债钞票以维持财政的恶性工具。洪宪帝制后的停兑风潮中，中行尚能够抗命照兑，交行则全面停兑，受政府财政破产之累一次即达5年之久，商股损失严重。此外还有一例，1913年湖南官商合办实业银行和矿业银行颇有赢利，次年初民政长汤芗铭即无端勒令两行归并湖南省银行办理。实业银行70余万元股本中，招有商股20余万元，因此商民对归并“绝端反对”；矿业银行中商股较少，但“任其归并心实不甘”，于是商定退还官股改组银行，或集合股本另组完全商办的矿业银行。（注：《申报》1914年3月9日要闻二，3月26日要闻一。）可见，各地军阀政府也并未放松对地方金融业的控制与收夺。

收归国有、官有、公有取向还与政治斗争密切关联。“二次革命”后，许多省份有借大兴“党狱”没收（国民党）党人产业之举。例如，湖南军阀汤芗铭即下令严密调查各实业公司内党人股产，并予以没收入官。计涉及湖南玻璃公司、震发煤产公司、南阳印刷局及楚材银号等数家企业。其中玻璃公司原由国民党人集资开办，已遭杀害或被拘捕的6名党人持有股银4680两，没收入官后仍暂存“办理尚有成效”的该公司中维持经营，此可谓化商为官的妙法。（注：《申报》1914年1月3日要闻二“湖南没收党产详情”。）另为防止党人隐遁于实业及学校，又下令一律暂停开办参与公款的实业、学务。（注：《申报》1913年12月7日要闻二。）1919年，湖南军阀张敬尧在镇压抵制、焚烧日货等爱国运动的同时，悍然宣布将商股华实公司承办的矿业银行第一纱厂和商办宁乡煤矿收归官办（注：《申报》1919年8月3日要闻一。），从而引发了旨在湘人治湘的“驱张运动”。这是军阀政府政治反动性在经济领域的表现，可称之为经济暴政。

四

北洋政府加强控制和收夺的取向，促使了多种矛盾的产生和加剧。

其一为中央和地方的矛盾。这可视为自晚清以来的一种背景，实为封建政权具有遗传延续性的痼疾。在中央政府欲控制又力有不逮、地方军阀派系左右动荡政局的力量逐渐加大时，则更加突出。民国伊始，湖北省即拟将汉冶萍煤铁三厂矿收归官办，理由是该公司为应予完全充公的盛宣怀个人营业，不承认其商办性质。这一计划得到起家于湖北的副总统黎元洪的支持。黎举出张之洞督鄂时的奏案，作为汉冶萍以鄂省官办为基础的依据，计“不能认为完全商办者三，应归鄂省公有者五”。袁世凯则由于汉冶萍头绪繁多，涉及多方利益，对于黎元洪委派孙尧卿督办接收不予支持。继而政府工商部以该部官本400余万，倍于鄂省官本200余万为由，“拟将三厂提归部办”。在湖北省内部，又有实业司长李四光认为汉冶萍为纯粹商办，表示如予充公则无人敢再投资实业。（注：《申报》1912年7月27日，1913年1月17日要闻二。）其后又有三部三省均应成为汉冶萍股东之议，虽名为变相国有，毕竟国有与某省官有存在差距，明争暗斗也就势所不免且难见结果。又如，湖南官矿收归国有一事，在该省各界引起轩然大波，遂以“地方经费及农工商实业、平民生计”所必需为由力争取消。时任湘矿督办的陶思澄，恰为前任湖南巡按使，曾表示“湘省官矿万不可改隶中央”，此时迫于舆论激愤而很快辞职。（注：《申报》1915年10月19日要闻二。）继任巡按使沈金受财政、农商两部委派提出两项办法，其一仍由湖南办理，每年向国家银行上缴余利，其二由中央督办，每年向湖南省补助行政费。此办法貌似折中，实则无补于事。湘矿国有或省办争持不下，致使与外人订有购销合同的公私各矿矿务停顿，“不惟湘省与中央生无穷之障碍，且有酿成交涉之虑”。（注：《申报》1915年11月4日要闻二。）

中央与地方的矛盾在财政困难的前提下，势必集中表现为对财政来源的争夺。民国初始的南京临时政府时期，除中央外各地方也大范围募集所谓地方公债。起初约定所得债款由中央和地方对半分配，继而中央难以兼顾掌握，各地方复不断向中央索取债票。孙大总统遂通令各省统一财政，在中央债票发行后各地一律停发债票。（注：《申报》1912年3月20日要闻一。）北京政府时期，各地政府依然以实业经费为名，不断向中央请求拨济，或以迫不得已只能举借外债相要挟。而中央政府在连年举借内外债的同时，由财政部会同外交、工商、农林共四部，及单独由财政部先后制定《实业借款条例》、《暂准自由借款规程》、《取缔民办事业借款办法》，严格限制滥借外债并集权于中央。（注：《申报》1913年3月7日，12月6日要闻一；1914年2月5日要闻二。）各地政府岂有让中央独占借款、税收之利而坐以待毙之理？于是在搜刮、截留等方面人莫予毒，随着中央政府势力的衰微而愈演愈烈。中央集权和地方分权无休止的争斗，“究其实不过大小军阀之祸国殃民耳”，而“所谓财政，早已变成大小军阀穷兵黩武之经济基础”。（注：朱斯煌主编：《民国经济史》第175页，银行学会1947年编印。）

其二为军地、军民之间的矛盾。北洋时期军人干政、气焰嚣张，军阀们不仅霸占着政府财政支出的绝大多数份额，其私利和黩武所需也促使他们插手于各项实业。铁矿业国有的政策就是以军需、国防等为主要名目出台的。欧战开始，各种矿产行情见俏，其中钨矿石价格倍增，乃至每吨近万元。我国钨矿始发现于1914年，1918年产量已高达万吨，居世界首位，据农商部统计有矿28处。（注：二史馆编：《中华民国史档案资料选编》第三辑，工矿业，第657—659页。）1916年，直隶（今河北）迁安县鹦鹉山村鸡冠山发现优质钨矿，其后围绕开采权的经年累月的激烈争夺，典型地反映了军地、军民矛盾。

此矿最早由地面业主呈请开采未得核准，很快有商人向农商部报告已有日本人前往窃采盗卖等情形。1916年10月，陆军部致函农商部，表示钨矿深合造枪及钢条、钢板之用，拟派员着手开采。继而直隶省长向农商部说明取缔日本人、广东人盗采私掘情况，提醒农商部防止“不肖之徒”朦请发照。农商部遂同意由陆军部派员开采，“他商禀请自应作为无效”。直隶省地方迅速作出反应，要求农商部撤销决定，将该矿由直隶收归省办。其理由是矿址为省有官荒，依法应由直隶开采，而陆军部所谓与军事有关的理由站不住脚。陆军总长段祺瑞态度强硬，表示没有商量余地。

此事发生之前，钨矿鲜为人知，也未列入1914年《矿业条例》中所列两大矿质种类。至此，陆军部要求将钨矿列为第一种矿质。《矿业条例》规定此类矿“以呈请矿业权在先者，有优先取得矿业权之权”。于是矿商张如渊呈请农商部改定由商开采，有证据表明他早在数月前即向直隶省财政厅报领。后又有7人陆续禀请。段祺瑞则要求依照铁矿办法，将钨矿定为国家专营，交由国务会议讨论。

农商部乃制定《中国钨矿计划书》和《钨矿国有计划案》。将钨矿定为第一类矿质，应由国家专营。但是，考虑到钨矿与铁矿相比量小易尽、矿小易采、价贵易售而又难于探访，若完全收归国营、禁止商民探采，势必妨碍矿业。所以，计划规定政府有探采优先权，由政府专买专卖；奖励商民发现且收归官办的矿藏；已经注册的商矿可由政府购回，其它情况准由商民探采（后限定商民探采矿区的面积须在50亩以下）。这一变相国有政策，与陆军部原意有些出入，但鸡冠山钨矿已确定由陆军部新设的钨矿官局开采。其后矿商多次呈请开采，认为所谓军用矿产不定范围，“则凡开采稍有成效者随即以为国有，置商民之惨淡经营于不顾，群将视采矿为畏途……若此则实业前途万难发达，国家财用奚自丰饶”，然而并没有得到政府的关注与许可。

关于钨矿开采办法的争议一直延续到1922年。此时段祺瑞已因第二次直皖战争而失势，钨矿也因欧战结束而有所贬值。1922年7月，陆军部与农商部重申上年4月决定的《钨矿商采官销办法》5条，并会订了《全国钨矿商采官销暂行章程》25条、《全国钨矿总局暂行编制章程》23条，基本沿用了前述1918年国有计划。事情到此应算告一段落，但钨矿局的开办费及第一个月的经费，随即又成为陆军部、农商部和财政部三者之间新一轮磋商即扯皮的对象。（注：二史馆编：《中华民国史档案资料汇编》第三辑，工矿业，第638—673页。）在由鸡冠山钨矿开采权案开始的这一系列事件中可以看到，国家法规对军阀缺乏约束力，他们可以按照自己的利益需要随意地不断更改政策和法规。“他们的号令，就是法律”，（注：李权时：《中国经济问题纲要》第40页，世界书局1927年。）也就是政策。地方政府也可以蒙上欺下争权夺利，其结果是处在最底层的商民的利益要求得不到任何保障。

其三是官商矛盾。官商矛盾是诸多矛盾的集中体现和焦点所在，带有根本性和普遍性。前述事例中无一不包含官商矛盾，即中央、地方政府及军方与商民之间的矛盾。官商关系也成为近代经济史的一大症结（民族资本中军阀官僚私人资本与商人资本的结合，更加深了这种关系的复杂程度），究其实质正是一个政策的问题。官商矛盾的产生和发展，源于政府对经济实行干预时的不合理，及政策的失误乃至反动，例如“与民争利”、官夺民业等问题。从清末军阀魁首袁世凯得势，主持华北“新政”，并于1908年谋划将电报局收为国有开始，收夺商民权利就成为一股自清末延至民初的逆流。它在政策上的表现，即为与公诸于众的法规则例的开明宽允精神背道而驰的，重聚敛轻建设、加强控制垄断的习惯性偏好和取向。民初许多重大的实业项目如铁路、矿业、电信、航运，在很大比重上沦为军阀集团抵借外债和混战政争的工具，广大商民的经营权益及成果遭受不同程度的剥夺。在官商矛盾激化的背景下，实业领域中企业官办就意味着腐败衰朽，官商合办企业中商股力量的大小决定着经营的成败，商办企业则必须时刻提防官方的侵扰和觊觎。

北洋政府的收归国有、官有政策是一项失败的政策。其中有三层含义：

第一，不论是以官商合办、官督商办形式过渡或是直接的收夺，除在铁路方面外大都难以得手。虽然政府意在控制和垄断近代产业的办理和运行，但是几乎每一次控制的企图都紧随着若干失控的实例，垄断则更是力有未逮。

第二，收归国有并未实现对发展国家资本主义的预期。据对北洋时期官僚资本（与国家资本主义概念含义相同）状况的研究，这一时期它在总量上有所增长，但基本限于银行和邮电业并严重依赖外债，工矿业则停滞于接办前清洋务派企事业的水平，自身少有创建。在本国（官、商合计）与外国产业资本比重消长的变化中，它在变量中退居次要地位。（注：吴承明主编：《旧民主主义革命时期的中国资本主义》第9、13、786页。）据当时官方统计，1915年政府直属企业数达到最多的80家。（注：《第六次农商统计表》第320—321页。）袁世凯之后由于中央政府名存实亡，国家资本主义失去了发展壮大的依据，有的学者认定已属瓦解和中断。从上述收夺实例中可以看出，收归国有成功所带来的益处，直接表现为政府财政能因借取外债而饮鸩止渴、聊快一时，或可将企业挖肉补疮、杀鸡取卵；收归国有不成则多由于政府财力的匮乏，并将财政破产的窘况暴露无遗。经济政策的财政本位特性，使得收归国有取向只能导致控制和聚敛，而不是对国有企业采用与其性质相适应的新式经营管理，　即产生和发展壮大国家资本主义的理性经济导向。　1916年后军阀混战割据，政府的财力与权力尽失，这一取向便演变为大小军阀对社会经济的直接抢掠和破坏，从而更与国家资本主义南辕北辙。

第三，收归国有是对民族资本的摧残，无疑严重地阻挠了中国资本主义的发展。在有关事例中，可以见到由商民申请政府注入官款，将商办企业改为官督商办或合办的情形。例如，汉冶萍公司就先后提出国有与合并，其真实目的均在于取得政府的扶助，借以走出由大买办盛宣怀造成的沦为日资附庸的险境。南洋兄弟烟草公司与政府开展合办谈判，也是出于类似的考虑。又如湖南醴陵瓷业公司，为熊希龄1904年以完全商办形式创办，民国初始大受亏损，遂申请加入官股改为合办，以挽救一向为湘省出口大宗的醴陵瓷业。（注：《申报》1912年10月12日要闻二。）1913年省政府拨款改为完全官办，终至1919年停工倒闭。这些商民之中，或有厚望于政府的国家主义信徒，或有期望官商一家、成为官商的投机者，但是，收归国有暴政所起的作用，与民族工商业者的意愿及期望恰恰相反。

民初实业陷于困境，官办部分毋需多论。单就商办实业而言，由于政府政策反动的一面，它在帝国主义与军阀封建性统治及官僚资本的夹缝中生存，无异于腹背受敌，其挣扎求存及所获发展是孤立无援乃至畸形的。汉冶萍、招商局、南洋烟草、永利制碱，例不胜举。畸形不但表现在投资方向与行业结构受排挤压迫而偏畸失重，孤立无援则使之危殆时不审利害，投附外资或依凭官势，进而造成经营方面的畸形。投附外资或有近利可言，其买办性质则无远景容期。民族资本的边缘，有相当一部分军阀官僚私人投资，其来路与运行都与投资者的政治军事势力密切相关。名噪一时的周学熙轻重工业企业集团，凭借周本人与北洋派系的渊源关系，得以在企业中贯注大量官款，并可获利报效军阀。他先借强权以启新洋灰公司并吞湖北水泥厂，（注：《程定夷关于创办湖北水泥厂经过及周学熙并吞该厂情形呈》，二史馆编：《中华民国史档案资料汇编》第三辑，工矿业，第334—335页。）又以财政总长权势，为华新纺织公司争取“在直隶、山东、河南三省专办10年，在此限内……如有他商愿办纱厂，可附入本公司合办。倘愿独立自办者……每出纱一件，给本公司贴费若干”，并计划将这种办厂专利扩大到山西和陕西。华新纺织公司中的四成官股，也获得了保息、免税的特权。（注：二史馆编：《中华民国史档案资料汇编》第三辑，工矿业，第196—199页。）周学熙资本集团正是在依靠政治势力获取特权后，形成了垄断倾向，以排挤和驱逐其它投资者为其发展创造条件。因此，一旦政治靠山崩塌，这一庞大的家族实业必然迅速溃散离析，在外国资本的并吞行动面前再无反抗之力。在近代银行金融业商办成分逐渐增多的过程中，因为“喜与政府结缘”而留下的惨痛教训，也比比皆是。这种依凭官势的倾向，就和民族资本期望政府支持大不相同。它不但走上了经营的歧途，而且造成民族资本新的困境，损害民族资本的根本利益。

五

政府在社会经济生活中的角色，是经济政策一项实质性的内容。不同的经济制度及体制，对从重农、重商到主持工业化，从自由放任、国家万能到各种程度及方式的灵活干预与调控有着不同的需要。甲午战后，王韬、马建忠、郑观应、薛福成、陈炽等人提出和发展了“重商”、“商战”的思想，强调政府的宏观作用，至民国初年演化为国家主义、国家社会主义一类的主张。与当时各种社会思潮泥沙俱下的特点一样，这些提法应是尚不成熟、含混两可的。其中既包涵了中央集权主义的倾向，从而与国家资本主义思想有共通之处，也有对独立自主的近代民族国家形成的期望，企望借助于强大的国家政权的超经济力量及经济强制等手段，大力发展本民族的自由资本主义，象东邻日本和欧美列强那样走上“殖产兴业”、富民强国之路。用当时实业家们的语言，即是因善良的政府而有所“怙恃”（张謇），“政府之于实业，犹如家人父子，休戚相关。政府应予实业以优厚之培植、以发展其精神能力，使达于巩固自立之境”（荣宗铨）（注：二史馆编：《中华民国史档案资料汇编》第三辑，工矿业，第167页。）。然而，中央集权乃至国家资本主义的思想并不具备实现的基本社会条件，它面对的是充满个人政治军事野心的、封建性浓厚的军阀政权。二者相嫁接势必助长经济政策中的垄断控制倾向，并由于财政本位而产生短期行为、缺乏连续性等痼疾。当时的商界人士对此深有体验：“国家之于实业，太上扶植，其次任其自由而弗妄加干涉，最下者与之争”。不幸的是，“今之为政者，皆争之徒也”。（注：兰皋：《忠告今日之政府》，《中华实业丛报》第五期。）即“掌行政者不谙推行实业为何事，实业政策为何物，唯日孜孜于筹款，以官营业为宗旨，获利而剖食之为目的。”从对官产、官业的不同处置到收归国有、官有的政策取向，已经充分显示北洋政府所扮演的，乃是与资产阶级的政策需求背道而驰的反动角色。由于这一政权在权力与财力这两大政策手段上始终缺乏权威，其角色便更形蹩脚、无能乃至失败。一方面，政策法规试图确立的示范、奖励、专利诸制度难以推行，最有可能产生实效的保息制度、裁厘免税改革基本上流于空谈，致使民族资本在幻想两面依赖的同时，摆脱不了腹背受敌的危困处境；另一方面，垄断也不能真正实现。官产售卖不尽如意，官业经营日见破败，收夺企图屡屡落空，国家资本主义难以成形。更为严重的是，帝国主义得以在中国“代行”垄断和控制，企图从生产到消费全过程，将中国经济置于世界资本主义体系的最低附属层。

政府的政策角色，与中国的资本主义道路密切相关。在中日两国近代化比较研究中，日本学者依田熹家认为，两国实业政策对资本主义分别产生了助产或阻碍的不同作用，其具体的分歧点在于是否“出售官营工厂”并“引起官方资本与民间资本的分离”。（注：〔日〕依田熹家：《论十九世纪后半期日中两国的振兴实业政策》，蔡尚思主编：《论清末民初中国社会》，第262—267页。）此项研究考察范围为十九世纪后半期，但其观点对于近代政策仍颇具针对性。早在1895年，清朝廷鉴于1880年（明治十三年）日本颁布《出售官营工厂概则》后，实业迅速振兴的情形，就曾颁布上谕：“中国原有局厂经营累岁，所费不赀，办理并无大效，亟应从速变计，招商承办。”（注：清《德宗实录》卷37，第14页。）变法家康有为在《上皇帝第二书》中，又建议除货币发行和邮政事业由国家经营外，所有工商矿、交通运输等近代产业应“一付于民”、“纵民为之”。因为官营业“徒使洋货流行，而禁吾民制造，是自蹙其国也。”（注：《戊戌变法》第二册，第141—142页。）民国伊始弃官营改民办的强烈呼声也在政府中引起过反响。可见，由清末变法、新政到民国肇建，中国资本主义未尝没有挣脱樊篱的机遇。但是，我们已知清廷将“完全商股”的轮船招商局、电报局强行“隶部”并悍然宣布“干路国有”，挽回颓局的希望彻底破灭；民初北洋政府则维持官业并延续了收归国有的逆政，从而扼杀了近代经济政策除旧布新、实现根本性转型的最后一线生机。

两国歧异的首要原因，在于制定和推行政策的政权性质不同。仅就中国而论，细究民初政治，在民主共和的名义下，有一批资产阶级人物进入政府（内阁）。虽然这种情况是资产阶级对北洋军阀幻想、妥协，而后者对其羁糜、笼络的结果，但它仍表明民初政治已处于一种新质微弱的，可简称为“貌新实旧”的二元状态。民初经济与政治程度不同的二元性，势必对经济政策产生相应的影响。正是由于刘揆一、张謇等人物在有关部门所作的艰苦努力，制定颁布了一系列经济法规，赋予经济政策以扶植奖励的异向特征；另一方面，北洋军阀居于统治地位的民初政府，毕竟离资产阶级近代国家的性质相去甚远。沉溺于封建皇帝迷梦的最高统治者，可以将宪法、内阁、议会一概玩弄于股掌之间。因此，它的经济政策也就继承并发扬了封建政权的反动传统，以聚敛剥吮商民财富为目的。至于出售官营局厂，分离官民资本，解决官商矛盾，只能是民族资产阶级由来已久却又不断破灭的幻想。这样的经济政策并未担负起引导资本主义近代化进程的历史使命。相反，只有当政府军政力量涣散，推行经济政策的能力衰微时，民族资本主义喘息和崛起的所谓“黄金时代”才会到来。民国初年经济政策与资本主义间这种黑色的尴尬关系，堪为后来者抚叹和思量。