朱荫贵

十九世纪下半叶中日两国兴起的洋务运动和明治维新，都是以兴办一系列从西方引进的近代新式工商交通企业为中心的活动。学术界对洋务运动和明治维新的研究至今已有不少成果问世。但是，从政府经营管理形态的角度进行比较研究――观察两国政府与这些近代企业之间关系的特点和不同，进而分析中日两国近代化出现不同结局的深层次原因，还是一个甚少涉及的领域，本文对此将进行初步的尝试。

这时期，中日两国政府对近代新式工商企业实行的经营管理方式中，"官督商办"和"命令书"具有典型和代表意义。这两种方式都产生于十九世纪七十年代中日兴起的轮船航运业，随后又推广运用于两国兴起的其它近代企业，并延续到二十世纪以后。在中日两国近代企业的发展历程中，这两种管理方式都产生过很大影响，是居于统治地位的官方管理方式。因此，我们的分析，就从这里开始。

一、"命令书"的产生和性质特点

我们先来看日本"命令书"的产生过程及其特点。

日本政府对近代新式工商企业实行"命令书"这种经营管理方式，最早是从轮船航运业开始的。我们知道，推动轮船航运业发展，是日本明治政府"殖产兴业"、"富国强兵"政策的重要组成部分。日本四面环海的地理条件，是日本政府积极推动轮船航运业发展，进而扩展海外贸易，带动其它产业发展的重要原因。因此，从明治政府成立开始，轮船航运业就得到日本政府的大力支持和扶助。但是，明治初期日本政府的海运政策，有一个从支持官营轮船公司转向支持民营公司的过程。这个转折，以1875年完全民营的轮船公司三菱会社接受日本政府的"命令书"，成为政府重点扶持保护对象而开始。导致日本政府政策转换和"命令书"这种方式创立的原因，又与以下的因素密不可分：1875年前，日本政府曾先后资助扶持过两家由政府出面组织成立的轮船公司，即1870年成立的《迥漕会社》以及这家公司经营失败后重新组建的《迥漕取汲所》（成立几个月后改名为日本国邮便蒸汽船会社）。这两家官办公司的共同特点在于：轮船由日本政府和原诸侯藩镇处接收来的船舶组成，主要经管人员由政府委派，享受政府给予的官物、贡米、邮件运输和补助等特权。日本政府是想以这种方式抗衡日渐发达的外国在日轮船公司，促进本国轮船航运业的发展。可是结果却是《迥漕会社》仅经营了一年即亏损12万日元而不得不解散。《迥漕取汲所》在改成日本国邮便蒸汽船会社后，也只经营了四年即以失败告终。导致这两家公司很快失败的原因，虽然与明治初期日本对西方公司经营方式不熟悉，老朽船多修理费浩大，人员素质低劣以及外国轮船公司和民营三菱会社的激烈竞争等等因素有关，但根本的一点还在于"政府对其事物干涉过多，会社的经营方法没有明确规定，会社同政府之间的关系不明确，商业上的事务由武士指导，处理事务失当之处甚多"等等有关。也就是说，根源还在于"象海运业这样充满激烈竞争而尊崇灵敏便捷商机的事业，用官僚的方式进行经营，自然无法成功。"

但是，与此同时，一家发起于土佐商社，完全民营的小轮公司却逐渐崭露头角，这就是岩崎弥太郎创办的三菱会社。在岩崎弥太郎的全力经营下，这家公司以经营灵活，讲究服务态度逐渐取得优势地位，在轮船公司的竞争中壮大并压倒了官营的日本邮便蒸气船会社。但是，确立日后三菱会社海上霸权地位和财阀基础的契机，是1874年日本政府发动的侵略台湾之战。这次侵台之战同时也是日本政府海运政策从支持保护官办的日本邮便蒸汽船会社转向支持民营三菱会社的转折。在日本政府寻求英美轮船公司帮助军运的计划失败后，日本政府的军队和军需品的运输只好转而求助于国内，可此时受到日本政府资助保护的日本邮便蒸汽船会社态度却十分消极，使日本政府大失所望。相反，完全民营的三菱会社这时却向政府上书表?quot;敢以敝社所有的蒸汽船数只，以报国恩于万一"于是日本政府便把从国外购置的13只轮船全部托付给三菱会社经营，担任军运。三菱会社也不负日本政府所望，在"使用上大尽其力"，圆满完成了日本政府的军运任务。三菱会社的表现深受日本政府的赏识。日本邮便蒸汽船会社后来虽也承担了部分运输任务，却无什么功劳可举。

正是在这种对三菱会社和《迥漕会社》《日本邮便蒸汽船会社》的经营比较中，明治政府认识到，"以前靠政府劝谕诱导建立之公司，皆过分倚赖政府，无自力更生之志，终未见其成果"。相反，三菱会社虽"未特别依据政府劝谕诱导，未曾依赖政府，全然独立经营"但却经营得法，充满活力，事业已呈"效验"。在这种比较中，民营企业有活力，官营企业依赖性重，已是明白不过的事。因此，日本政府决定不再对海运企业实行直接经办，而改变为对民有民营的海运企业进行实力支援的政策。但是，采取什么方式才能够达到既发挥政府的扶持保护作用，又能控制企业，使企业能为政府的长远目标服务，同时还能减少对政府的依赖和达到自立，并能保持企业的活力，就成了日本明治政府必须首先解决的一个难题。

正是在这样的背景下，"命令书"作为解决政府和企业间关系难题的方案得以酝酿出现。

"命令书"是如何具体酝酿出现以及为何采用"命令书"这个名称，限于史料，目前尚无法作出明确回答，但日本政府采用这种方式来解决上述难题的指导思想，我们却可从当时掌管政府实权的内务卿大久保利通向政府提出的上书中窥见一二。

在台湾之战结束后的1875年5月，大久保利通向日本政府递交了"关于掌管商船之议"的建议书，在建议书中，大久保利通针对今后发展轮船航运业的方案举出了完全民营、政府保护督导下民有民营和政府直接官营三种方案供政府选择。他同时就这三种方案的难易程度和厉害关系进行了说明，在说明中表明了他不赞成完全民营和政府直接官营两种方案，而赞成实行第二种即政府保护督导下民有民营的方案。在如何着手进行的方法上他提出了具体的设想，正是在他的这种设想中我们看到了"命令书"的雏形。他认为，在日本全国应设立一个专门掌管商船的机构，统一管理全国的商船事务。应当"以政府之恩威晓谕各船主，使其联合结成一体，以政府所有之船舶下拨，并以其它方法予以资助，促其成立。"具体实施方案是：把大藏省所属和此前下放给邮船蒸汽船会社的船舶全部收回，然后无代价下放给这家新设会社。同时把邮便蒸汽船会社和三菱会社也编入新设会社。在无代价把船舶下放给这家新设会社的同时，由政府每年再给予巨额的补助金和提供别的补助以扶持其发展。他认为在外国轮船公司占优势的情况下，"如无此补助金则此新设会社决不能保全"。作为政府提供资金和扶助措施的回报，新设会社应当承担以下义务：一是运送政府的邮递物，二是订立无论政府何时需要都可以自由使用其船舶的协议，订立维修保养政府下放船舶的协议和政府督促检查的方法。大久保利通认为，实行这些措施后，虽然政府不直接经营航运企业，但其效果却"恰如政府专门执掌的一样"，而且"此举还能避免前此通商司掌管《迥漕会社》时的覆辙和困难"。也就是说，大久保利通在这里提出了解决的方法，即政府和企业间通过订立具有法律效力的协议，通过规定确立双方权利、义务和责任的办法来解决政府与企业间关系的难题。在这里，根本的一点是把过去政府直接出面经营会社改变为通过法律条规的方法来管理会社。大久保利通提出这种方式，很可能是与他1872年参加"岩仓使节团"考察欧美十二国归来后，参考欧美经验和结合日本的实际情况有关，但他提出的这些基本原则，以后也就是"命令书"的基本原则。

1875年7月，日本明治政府接受了大久保利通的建议，采用了他的第二方案，但不同的一点是，把他成立新的大公司的设想改变为确立岩崎弥太郎创立的，在侵台之战时为日本政府立下过汗马功劳的民营三菱会社，作为日本政府全力扶持资助的对象。

1875年9月15日，在三菱会社按日本政府的要求修改了社则，确立了定款和制定了会计法等一系列准备后，日本明治政府正式向三菱会社颁发了第一道命令书。此事标志着三菱会社正式成为日本政府的保护会社。

在三菱会社的历史上，日本政府分别于1875年9月15日，1876年9月15日和1882年2月28日向其颁发过三次命令书。下面我们就通过这三次命令书，以及日本政府1885年9月29日向日本邮船株式会社颁发的命令书，具体考察一下命令书的内容与特点。由于第一第二命令书相隔仅一年，第二命令书又是作为第一命令书的补充形式出现的，所以首先将这两次命令书结合起来进行考察。日本政浞⒌牡谝幻钍椋?7条条款，第二命令书因是第一命令书的补充，故只包括4条条款。从整体上观察第一第二命令书，可以说是日本政府向特意选定的企业下达的一个包括责、权、利和义务等方面内容的具有法律效力的协议或者契约。以后出现的命令书虽在这些方面有一定的变化或侧重不同，但却没有改变第一第二命令书的这种基本性质和框架，故我们在此对第一第二命令书的内容有必要作详细一点的介绍：

日本政府发布命令书的目的：第一命令书开篇即强调，是"为扩张本邦的海运事业及以此为目的"，故此向三菱会社颁发命令书。授予三菱会社的权利有二：一是"将东京丸为首的13艘轮船以及所属各种器械，无代价下放给该社"。二是"作为航运费补助金，一年给予25万日元"。航运费补助金的年限确定为15年。至于三菱会社所需承担的义务，主要包括以下几方面内容：

（一）关于下放轮船的使用和管理

命令书明确规定，事先未申明理由和得到政府许可，这些轮船不许转卖、典当和拆毁（第一命令书第一条）维修保养船只及保持清洁不得疏忽，并需接受政府主管部门的检查和指令，（第一命令书第四条）不论平时或非常时期，只要政府需要，须无条件以所属船只应征为政府服务，（但政府付给使用费）（第一命令书第13条），平时需免费为政府运送邮递物（第一命令书第8条），如政府认为三菱会社对命令书中规定的条款无理由但却不遵守，或者公司业务混乱导致国家利益受损时，不论何时政府均可收回下放的轮船和停发补助金（第一命令书第14条）。

（二）关于补助金的使用及财务

命令书规定，不能以补助金及下放的船只作为抵押品向别处借钱（第一命令书第一条）补助金要专款专用。第二命令书进一步将各条航线的补助额作了具体规定，其中上海线最多为年20万日元。（第二命令书第三条）。命令书规定，要整理财务，节省费用，每月做出报表，交政府主管部门检查（第一命令书第七条）。

（三）关于会社业务范围

命令书明确规定，从接受命令书之日起，该公司即不得经营海运以外的事业。（第一命令书第十二条）

（四）关于社长的职权

命令书规定，不论是下放的轮船或原有的轮船，其经营管理、运营以及总社及各地分社事务的管理，均为社长的权利，政府不予过问。仅在其管理使用不当而使政府利益受损时，方才得以命其改正。（第一命令书第九、十条）

（五）关于命令航线

每年25万日元的补助金，按下列各航线分配数额，接受补助金的航线成为命令航线，不能随意改变或撤消。（第二命令书第三条）

上海航线20万日元

东京横滨大阪及神户航线2万日元

东京横滨及函馆间航线1万日元

东京横滨及新泻沿海各港间航线1万日元

东京横滨及势州四日市间航线5千日元

长崎五岛对州及朝鲜釜山浦间航线5千日元

命令书还规定，为培养海员及水手火夫，应设立商船学校和水手火夫经办所，政府每年另给1.5万日元的补助金。（第一命令书第十一条）

从上述条款来看，政府的各项要求，欲达到的目的，三菱会社接受命令书后应承担的责任和义务都作了明确的规定。显然，日本政府创立命令书这种管理方式，就是要以命令书中明确规定的各项条款的接受和实施为条件，来决定是否给企业以特权、优惠和各种支持。可以看出，日本政府通过命令书这种方式，可以达到掌握控制会社而又不陷入会社内部事务的目的。通过这种方式，政府可以保证企业的经营方向和发展目标为政府服务，起到"恰与政府专门执掌的一样"的作用。从企业方面来看，一旦接受命令书，就成了国家扶持保护的对象，成为为政府既定政策服务的"国策会社"，从而可以得到政府给予的各种特权和优惠，大大改善经营条件，甚至可以保证盈利。

很明显，这种方式是日本政府为促成扶助本国海运业自主发展，对抗外国海运势力，逐步收回商权、航权而创立的一种特有方式。从以后历史的实践检验来看，这种方式在收回商权航权方面不仅卓有成效，而且从政府对企业的监督管理方面来看，也相当有成效。例如，当三菱会社在日本政府的扶持资助下，迫使美国太平洋邮船会社横滨上海线上的船只设备卖给三菱会社，又迫使大英火轮公司退出日本航线，逐步收回日本沿岸和近海航行权后，由于势力大大膨胀和成为独家垄断，开始变得骄横，不仅垄断运价，随意提价，出卖和拆毁政府下放的船只，还经营海运以外的业务，明显违背日本政府在命令书中规定的宗旨并遭到朝野一致叱责时，日本政府一方面扶持创办另一家大型轮船公司〈共同运输会社〉，同样向其颁发命令书给予各种资助，目的是使共同运输会社与三菱会?quot;互相牵制和激励"外，另一方面于1882年2月28日向三菱会社颁发第三命令书，实施政府监督管理之权。在第三命令书中除向三菱会社重申："该社的事业专为海上运输，决不能经营商品买卖的业务"（第一条）"从前下放给该社使用的各船，不得抵押和出卖"（第二条）外，还规定"该社的轮船登簿吨数最低不得少于2.2万吨，在此基础上，此后增加的船舶首先用于改良旧船、建造或买入新船以替换旧船"（第四条），指定补助金的各航线的使用船舶，必须使用最坚固、安全和迅速的船。上海航线使用的船舶不得少于时速11海里，除非常天灾外，不得减少或变更规定的航行次数。（第八条）内外各航线的运费额不适当的要进行相应的改革。（第十条）并且再一次重申，除第三命令书修改变动的部分外，第一、第二命令书都继续有效，同时进一步强调："对本命令书的命令如有违背，将根据情节的轻重予以相应的处分"。（第十二条）总之，第三命令书的基调是建立在禁止向其它产业投资、保全本业、增加和改良船舶、禁止过高的运费以及严守定期命令航线的基础上。第三命令书颁发后，三菱会社不得不有所改变，按照日本政府的意旨办事。

如果说第三命令书的重点在于对三菱会社进行监督，整顿的色彩较浓的话，那么当三菱会社在日本政府的干预下与共同运输会社合并，于1885年9月25日成立日本邮船会社（以下简称日邮会社）后，同年9月27日接受的日本政府颁发的命令书，与此前三菱会社接受的三次命令书相比，则无论在范围和内容方面，又大大前进了一步。

日本政府向日本邮船会社颁发的命令书共37条，内容大体分为几方面：（两年后的1887年日本政府曾对少数命令条款有所改动，改动的部分涉及到的以下均予以说明）

与此前给三菱会社的命令书不同的地方在于，日本政府在给日邮会社的命令书中，对日邮会社的性质作了明确规定，命令书第一条即声明，日邮会社为股份有限公司，如有负债需赔偿时?quot;仅限以股金为止"。第二条接着说明，其会社的资本金为1100万元，分为22万股，"但因其会社的要求或政府的意愿，资本额得以增减"。第三条强调，"属于股份的权利义务，均以股票为准"。第四条说明，"其会社的营业年限从开业之日起至三十年为止，但因会社请求或政府意愿，得以继续营业"。

在权利和义务方面，日邮会社的命令书与过去相比，内容更广泛，规定也更具体明确了。在补助金方面日本政府规定，从日邮会社开业之日起，15年之内每年按其资本总额计，补足利润达8%（第七条）（1887年11月30日将此条改为"不论其资本增减或收入多少，在第七条中规定的年限内，每年授予补助金88万日元"）第五条规定"其会社以经营中外海运为专业，不得经营其它的事业，但为了修缮船舶，可以经营铁工厂"。第六条规定，其会社虽在东京设立总社，在中外各重要港口设立分社代理店等，但"农商务卿认为必要时，可以命令在指定的地方设立分社和代理店"。对日邮会社应当开行的命令航路，日本政府同样作了明确规定，与过去相比进一步的地方是对命令航路每月每周需开航的次数进行了具体的规定。而且声?quot;如没有取得农商务卿的许可。规定的命令航线和航行次数不得增减和变更"（第九条）当接受农商务卿的命令需另外再开辟新的航线时，政府"再付予相当的补助金"（第十条）对于日邮会社的船只，"政府不论平时或非常时期，也不问日邮会社的情况，得以随时调用，特殊情况时，其会社所有的船只需附属于海军部门"（第十一条）但日本政府并不是无偿调用日邮会社的船只，因此命令书中对征用船只时的费用标准按轮船吨位数和征用时间分别作了具体规定，并对政府调用轮船时，因军事损失、意外事故以及政府需改动船舶结构等造成的损失，同样作了赔偿的规定。（第十二、十三、十四条）。

日邮会社需对日本政府承担的职责和义务还包括，政府的海军学校和商船学校在预先商定后，可利用该会社的船只作为实习场所。（第十五条）在授予日邮会社补助金期间，政府的邮件及附属器具需无偿运送。（第十六条）关于船舶，命令书规定，该会社的轮船登记簿吨数不得低于35000吨，船舶不足时农商务卿得以命其制造或添购，但预定的轮船结构及明细表需送说明书经农商务卿认可。（第十七条、十八条、十九条、）其会社的船舶不经农商务卿许可不得出卖。（第二十条）对于运价，日本政府也作了有关规定，如第二十一条规定，"其会社的运费以及与批发商的手续费标准需经农商务卿认可并在报纸上刊登广告，政府有权根据商业状况命其低减价?quot;。在灾荒年及特殊变故时，政府有权在指定的时间和地点命其降低谷物运价。（第二十二条）

在关于会社领导班子的条文上，给日邮会社的命令书也比过去规定的更详细，控制得更严格。如第二十三条规定，"其会社由社长一人副社长一人理事若干统理事务"，同时声明，"正副社长以及理事在享受补助金的保证期15年内，由农商务卿特别指定，保证期满后由股东大会选举。但也需经农商务卿认可。"（第二十四条）"正副社长及理事的薪金由农商务卿规定数额后，由其会社支?quot;（第二十五条）"正副社长及理事在任职期间不得兼任其它业务"（第二十六条）等等。与给三菱会社命令书时相比，日本政府通过命令书控制领导班子进而把握日本邮船会社发展方向和状况的色彩无疑更加明显。在经营管理方面，日本政府利用命令书对某些领域也作了具体规定，如第二十七条规定"其会社任用的海员，无论船长大副或机械师等，在尽量采用日本人的时候，根据目前情况在船长以下也不妨采用外国人"。第二十八条对利润分配，各种公积金和折旧的留存比例及数额也作了具体规定。

在日本政府向日邮会社颁发的命令书中，还有一条很有特色的规定，日本政府给日邮会社下达了一个收集各条航路尤其是外国航路各种情报的任务，以便为日本政府了解各国情况和向外扩张提供情报，"其会社需调查与营业有关的各种情况，分为月报、年报两种报送农商务卿"（第三十条）

除了对各领域各部门提出具体要求和规定外，在命令书的最后几条中，日本政府再一次重申了从总体上对会社控制和督促引导的权力。如第三十一条规定，"其会社总分社的事务以及决定与其它会社事务的权利虽在社长，但如其在执行中使政府产生损失时，农商务卿得以命其改正"。对股东大会的权利也进行限制："其会社虽经股东会决定的事情如未征得农商务卿的认可不得执行"。（第三十二条）财务会计更在监督之列，"政府得以派会计监察会社的一切会计事务，并得命其改正不符政府要求之处"。（第三十四条）总之，"政府得以监督该会社的一切事务，如有违背本命令书和对公益造成损害，或被政府认为不利时，政府得以对其制止直至禁止其营业"（三十六条）

从日本政府下达给日邮会社的这份命令书来看，虽然范围和内容都比三菱会社接受的命令书要广泛和复杂，但在基本的责、权、利和义务等方面却并无实质性的改变，只不过比过去规定得更明确、更具体也更严厉了，也可以这样理解，在三菱会社的发展过程以及与共同运输会社的竞争中，日本政府进一步总结了经验并通过制定更完备的命令书条款来达到改进经营管理的目的。从这份命令书制定的条款和内容来分析，日本政府干预控制会社的指导思想和措施无疑更加明显。这一点，体现在命令书中具体条款的增加和完备方面。因为日本政府的目的，就是要运用政府的力量，扶持、保护、引导、督促企业更快地向近代欧美国家的发展道路转化，通过政权的力量，以命令书的方式，强力引导和推动日本经济的发展。从三菱会社的三次命令书到日邮会社命令书的演进和完善，反映了日本政府引导督促企业向资本主义道路前进的步步轨迹，是日本政府实现既定国策的一个重要体现。

再从性质上看，日本政府创立的命令书这种方式，体现的是政府和企业的关系，实际上也就是官和商的关系。毫无疑问，在这两者关系中官占据着主导地位，但由于政府和企业、官与商这两者之间的关系通过命令书的形式明确划分责、权、利和义务界限，并赋予法律的地位，故达到了比较和谐统一的目的。在这里，日本政府利用官的权威和力量，使用"恩""威"两种手段督促推动企业向资本主义性质方面转化和发展，因此，这种干预和控制，只会加速日本资本主义的发展而不是相反。

很明显，日本明治政府通过命令书的方式把握控制了企业发展的方向，确保了企业的发展为政府的目标服务。同时，企业在得到政府的大力保护和各种特权的支持时，也得以保持自身经营管理和内部运行机制的相对自主权。在这?quot;宏观控制，微观搞活"的方式下，日本近代企业在政府的扶持保护和督促下迅速发展起来，三菱会社先后战胜美英航运公司，收回日本沿岸以及近海航行权，日邮会社进一步向远洋扩张，终于扭转日本在海外贸易中被动的局面，实现"与列强并驾齐驱"的事实，就展示了这种政策和管理方式的威力。这种管理方式给正在蹒跚学步的日本近代企业送去了强健的扶持拐杖，使这些企业在执行和推动日本政府的既定政策中真正发挥?quot;国策会社"的作用。

在日本资本主义发展史上占有重要地位的海运业中，通过命令书，日本明治政府较好的解决和确立了对近代新式企业既扶持又监督诱导的双重职能，有利地促进了海运业的发展。

不可否认的是，十九世纪后半期的亚洲各国，在西方资本主义列强"炮舰加商品"的进攻下，先后沦为殖民地和半殖民地，只有偏居一隅的日本，在短短的几十年时间里迅速走完了其它西方列强国家要一、二百年才能走完的路程，一跃成为"年轻的进步非常快的资本主义国家"。在日本的资本主义进程中，应该说"命令书"是一种很有日本特色的措施和方式。这种仅仅出现于日本的管理方式，在充分运用国家政权扶持保护职能的同时，还牢牢的把握控制了企业的发展方向，确保对国家总体发展战略有重要作用的企业能按政府设定的方讲讲角敖钪帐迪终淖芴逭铰阅勘辍Ｈ毡咀时局饕逯缘靡匝杆俜⒄梗钍檎庵志芾矸绞降淖饔糜Ω璩浞值闹厥印?

此后，日本政府在运用这种方式使海运业获得大发展的同时，又推广运用于其它企业：1895年中日甲午战争后，命令书又被日本政府运用于海外的殖民企业中，在中国十分活跃的大阪商船会社、日清汽船会社和南满洲铁道株式会社等日本"国策会社"的发展过程中，都可以见到日本政府运?quot;命令书"这种经营管理方式的记载。这种方式也不可避免地成为日本帝国主义对外经济侵略的重要工具。

二、"官督商办"的特点、性质及与"命令书"的比较

与日本政府对近代企业实行"命令书"这种经营管理方式相对应，中国晚清政府在近代企业中实行和居于统治地位的经管方式，是"官督商办"。这种方式的特点，一般是在官府的监督之下，先由官方提供某些优惠条件或部分官款作为垫支资本，同时指定与官方有一定联系的人物出面，向社会招募资金，兴办近代企业，政府对这种企业实行种种扶持资助以及监督控制。这种方式与日本一样，首先出现于轮船航运业，此后进一步运用于开平矿务局、上海机器织布局、电报局、汉阳铁厂等等重要洋务企业。是晚清时期清政府对新式近代企业最重要和占统治地位的经营管理方式。这种方式之所以首先诞生和出现于轮船航运业，与日?quot;命令书"首先出现于航运业一样，同样不是偶然的。

两次鸦片战争以后，外国轮船在中国水域迅猛扩张，掠取高额利润以及对中国经济和社会造成强大冲击的事实，引起了中国社会各阶层的强烈反响。面对新式轮船运输具有的安全、迅速、价格相对低廉和利润优厚的特点，以及本国木船运输业遭到严重摧残，直接对京师漕粮运输构成威胁的严重局面，加上晚清统治阶层中有识之士求强求富和与洋商争利的动机等等，都预示着航运领域中必然首先酝酿着改变和突破。

但是，这种新式企业"一呼即出"的状况如得不到清政府官方的同意与支持，得不到其它条件的配合，中国自己的轮船航运企业仍然难以诞生问世。这一点，大体又是由以下两方面因素所决定的：第一，当时的中国，朝野间还弥漫着强大的封建守旧势力，这些顽固势力死抱着祖宗成法不肯改变。兴办新式企业的困难不仅在于清政府的中央实权相当部分掌握在顽固派手中，还在于社会上存在着广泛的根深蒂固的封建传统偏见。在这种状况下，如无"官为之倡"，就不可能得到清政府的批准和支持，也就根本不可能出现新式企业。证诸此后的史实，如果没有总署中奕訢、文祥、曾国藩及李鸿章等人的推动，尤其是李鸿章把兴办轮船招商局看成是"毅然必行之事"，"破群议而为之"的话，轮船招商局是不可能在1873年1月挂牌营业的。第二，在当时外商轮船公司已经垄断了中国江海航线，又依仗不平等条约撑腰享有种种特权的情况下，如没有清朝政府的支持和扶助，中国自己的轮船公司即使诞生了，要想生存下来也是困难重重。这一点，正如李鸿章在向总署的奏折中所述："且各口岸轮船生意，已被洋商占尽，华商领官船另树一帜，洋人势必挟重资以倾夺。则须华商自立公司，自建行栈，自筹保险，本钜用繁，初办恐无利可图。若行之既久，添造与租领稍多，乃有利益。然非有熟悉商情，公廉明干，为众商所深信之员，为之领袖担当，则商人必多顾虑。自有此议，闻华商愿领者，必准其兼运漕粮，方有专门生意，不至为洋商排挤?quot;李鸿章的这段议论，不仅清楚地说出了洋商侵占中国江海航线的情形和华商自办公司的困难，而且考虑了政府应起的支持作用及具体的解决办法。实际上，这里已透露了对成立新式轮船航运企业实行"官督"制度的必然性。

另外，在当时的中国，新式企业的出现和发展，除了要得到清政府官方的同意和支持扶助外，还必须得到当时社会中商人尤其是具有洋务经验，熟悉西方新式企业经营管理方式，而且广有资财的买办商人的支持。这是因为西方新式企业不论对于清政府中的洋务派还是顽固派，都是不熟悉的陌生东西，兴办近代企业所需要的技术知识、组织管理能力和商业联系、信用网络等等条件，都不是短期内可以一蹴而就的。这就需要那些"熟悉中外语言文字""熟悉生意，殷实明干"的商人尤其是买办商人参加。再加上经过两次鸦片战争和太平天国的长期战争，清政府国库空虚，财政竭蹶，已经很难筹集经办新式民用企业的巨额资金，这就需要招徕社会上的私人资金，"以商力佐官力之不足"。由此二端，"商办"新式企业也可说是历史的必然。这一点，在买办商人唐廷枢、徐润入主招商局前后得到了充分的证明，鉴于过去已有不少文章论述，此处不再赘言。

可见，在十九世纪七十年代初洋务运动从"求强"转向"求富"，重点从军用工业向民用企业转向而创办的近代新式企业中，采用"官督商办"这种方式有其历史的必然性。在当时中国社会存在强大顽固保守势力及洋商垄断江海航线的条件下，创办前所未有的新式企业，一方面需要权势显赫的官僚为之倡导，给予扶持，排除传统阻力，以示政府的态度和支持之意，另一方面，更需要通晓洋务，具有经营管理近代企业才干和具有募集资金的实力以及号召作用的人来主持企业活动。正是在这样的前提和基础上，"官"和"商"才得以结合，"官督商办"这种方式才应运而生。可以说，在当时的社会条件下，也只有这种方式，才能被清政府、洋务派和顽固派接受，同时也被当时的买办商人所接受。这种情形正如郑观应所总结的，"全恃官力则巨费难筹，兼集商赀则众擎易举。然全归商办则土棍或至阻挠，兼依官威，则吏役又多需索，必官督商办，各有责成：商招股以兴工，不得有心隐漏；官稽查以征税，亦不得分外诛求，则上下相维，二弊俱去"。

下面，再以轮船招商局为例探讨"官督商办"的具体特点及其所包含的内容。

1872年末，李鸿章在向总理衙门函送朱其昂等人拟订的轮船招商局条规时说："目下既无官造商船在内，自毋庸官商合办，应仍官督商办"。这是中国近代新式企业中第一次正式明确宣布实行"官督商办"这种方式。此后1881年李鸿章要郑观应进入招商局任帮办时，郑观应说"招商局乃官督商办"之局，可知轮船招商局在1873年7月改由唐廷枢任总办后，实行的仍然是这种方式。1885年轮船招商局再次改组，盛宣怀代替唐廷枢任督办后，盛宣怀在向李鸿章秉陈的用人理财二十条中亦说："非商办不能谋其利，非官督不能防其?quot;。可见这种方式是持续实行的。

至于"官督商办"的特点，按照李鸿章的多次阐述及证诸史实，"官督"包含两层意思，其一为官对企业保护扶持，其二是官对企业进行监督稽查。"商办"同样也有两层含义。一是商务由商人经理，官不过问；二是商要向国家尽义务（包括官运、军运、报效等）。为便于与日本实行的"命令书"作比较，有必要将官督商办的具体内容作一介绍。

首先看清政府即官对招商局的扶持和资助，它包括资金借贷、免税缓息、漕粮包运三部分。轮船招商局创立伊始，李鸿章等人认为"收回中国利权起见，事体重大，有裨国计民生，故须官为扶持，并酌借官帑以助商力之不?quot;。又说招商局的创办"赖商为承办，尤赖官为维持"。所以招商局创办时，即由李鸿章奏准领借直隶练饷制钱20万串，实收约合银12.3万两。当时招商局招收股金仅6万两，因此这笔借款对招商局的开办实际具有决定性作用。1875年招商局自设江轮，又得清政府从两江木厘及浙江塘工项下，各借拨银10万两。官款由此增至32.3万两。1876年招商局因所欠钱庄重息借款过多，负担太重，"李鸿章虑其势将不支，故于烟台定约后督同各司道台局赶紧筹拨官款50万作为局中存项，以免重出庄息"，由此，招商局得以"气力为之一舒"。同年，招商局买并美商旗昌轮船公司，复由两江总督沈葆?quot;许奏拨公款100万两"。使招商局所获官方贷款增至192.8万两。约当是年实收股本73.02万两的两倍以上。1877年后因招商局负担太重，又由李鸿章奏准，"缓息"三年，1880年一度分期归还，旋因招商局资金周转困难，又经李鸿章、盛宣怀1885年请求，暂时缓还本息，嗣后又以缴本免息的办法至1891年还清。这些官款的利息，也比当时上海钱庄的利息为低，除开办时所借直隶练饷二十万串是按年提取七厘利息外，其它借款基本是按八厘取息。也就是说，在长达十余年的时间里，招商局从清政府处获得过数十万至一二百万两的低息贷款，这些贷款，差不多都是在招商局发生重大经济困难和重大发展关头时所获，如无这些贷款和缓息、免息的优待，在洋商的竞争压迫下，招商局是难以站稳脚跟并得到发展的。

清政府对招商局的另一扶助措施，是拨给漕米装运的垄断性特权，同时给予回空免税和减税的优惠条件。漕米不是市场上流通的商品，招商局获得漕米运输和优惠运价的特权，对于保证货源，稳定收入，在与经营商品货运和客运为主的外商轮船的竞争中，能处于有利的地位。仅1873-1884年唐廷枢主持招商局期间，招商局承运的漕米总额即达4822415石，净收入260余万两，漕米收入平均约占招商局每年总收入的18%（招商局承运漕米收入的情况可见表1所示）。揽载一般客货，易受外商倾挤，高价承运漕粮，便成为招商局一项比较稳定的收入来源。正因为这样，漕运被视为"商局命脉所系"。

表1轮船招商局漕运水脚收入表（1873--1874年）

年度水脚收入总额（两）运漕水脚收入运漕水脚收入占水脚收入总额的%

运漕粮数（石）水脚收入（两）

1873年6月前170000102000

1873--187441966125000015000035.74

1874--187558275830000018000030.88

1875--187669527945000027000038.83

1876--1877154209129000017400011.28

1877--1878232233552300031380013.51

1878--1879220331252000031200014.16

1879--1880189339457000034200018.06

1880--18812026374475415252445、36512.45

1881--1882188465555700029576715.69

1882--1883164353658000030798018.73

1883--1884192370039000020709010.76

说明：年度系每年7月起至次年6月底止的会计年度

资料出处：转引自黎志刚《轮船招商局国有问题1878-1881》

载台湾中央研究院近代史研究所集刊第17期上册、民国77年6月

但是，需要提请注意的是，招商局获得的官方贷款和漕粮运输这两项最主要的特权和优惠，前者1884年后即告停止，此后再也没有获得过官款的援助。后者则从九十年代后随着漕粮运价的低减，反而越来越成为招商局摆脱不了的重负，成为招商局被迫向清政府报效的一种方式。我们以招商局从清政府获得的扶持资助与日本三菱会社及日邮会社获得的扶持资助相比较，差异可说相当大。首先，招商局从未象三菱会社那样从政府处获得几十只无代价下放的船只，也从未象三菱会社和日邮会社那样不管经营状况如何，每年都能从政府处获得巨额补助资金，确保利润不低于8％。同时，利息与偿还期限方面获得的优惠也不如三菱会社。所以，尽管招商局从清政府处获得的资助能够使其在同外商竞争中奠定基础，从而与英商怡和及太古轮船公司签定"齐价合同"，分取一定的海运份额。但仅凭这些有限的资助，要想象日本三菱会社和日邮会社那样从外国航运势力手中收回航权并进一步向远洋扩张，这种资助力度明显是不够的。

政府对企业的监督和稽查是官督商办体制中"官督"的另一主要内容。但是，官督商办与日本政府实行的命令书有所不同，它没有明确的条款，没有政府和企业之间将责、权、利明确划分清楚的具体规定，其"官督"的内容是模糊的。我们只能从史实以及李鸿章发表的一些言论中进行探寻。1872年招商局筹办时，李鸿章向总署复陈招商局开办事宜时，对招商局的经办方式明确表明"应仍官督商办"，并将其内容表述为"由官总其大纲，察其利病，而听该商等自立条议，悦服众商"。李鸿章在此提出了官督（总其大纲，察其利病），商办（自立条议，悦服众商）的原则，但是并无实质上的具体内容。

1881年两江总督刘坤一奉旨查办招商局时，根据招商局实际情况，对官督商办的状况有比李鸿章进一步的说明，他禀复说："该局本系奏办，在局员董由官派委。只以揽载贸易，未便由官出场，与商争利，且揽载必与华洋商人交涉，一作官局，诸多制肘。兼之招股则众商必不踊跃，揽载则市面亦不乐从，不得不以商局出名。其实员董由官用舍，帐目由官稽查，仍属商为承办，而官为维持也"。刘坤一的论述，既说明了官督商办这种方式在当时出现的必然性，又对官督的操作方式进行了概括。

当时总理衙门的说法是"招商局由李鸿章奏设，局务应由李鸿章主政……凡有关利弊各事，自应随时实力整顿"。可见也没有增加新的内容。作为买办商人，曾经担任招商局帮办、会办的郑观应，除清楚地点明官督商办之局是"权操在上"之外，也未能更多地说明官督的实际内容。而且他的主要顾虑是李鸿章万一今后不在北洋?quot;而后任听信谗言，视创办者如鹰犬"，遭到"为人排挤"的下场。

综观以上史例，我们可以将官督商办中"官督"的内容作一概括，它主要集中在清政府有用人决定权这一点上，即"员董由官用舍"。这是"由官总其大纲"的主要内容及保证手段。而此条也正是以往学术界对官督商办持批评态度的根本所在。一些学者认为官督商办的企业难以成功，很大程度就是从这里开始出现问题的，这种说法不无道理。但若把官督商办和日本政府实行的命令书相比较，我们会发现两国在新式企业的人事决定权和干预权这一点上是基本一致的。就拿前述日本政府给三菱会社的命令书来看，日本政府对三菱会社的干预不仅十分强烈，而且直到日邮会社时正负社长还要由日本政府指定。从命令书中日本政府对企业的干预条款来看，日本政府对企业的干预监督与清政府对招商局的干预监督相比，不仅毫不逊色，反而更加强烈。可见，人事决定权和监督干预的有无并不是决定企业发展与否的根本因素，三菱和日邮会社在日本政府的强烈干预下发展迅速就是明证。问题的实质在于，政府实行什么政策，以什么指导思想和政策去实?quot;官督"并进行干预，这才是根本和决定性的因素。是否把发展资本主义作为目标，把这一点作为制定政策的依据和出发点，进敌"官督"，其结果必然具有相当大的差异。而恰好在这一点上，中日两国之间存在根本的不同。日本明治政府明确了是要学习西方，发展资本主义，因而"官督"的力量越强，资本主义的发展越快。中国则相反，学习西方发展企业，是要纳入封建政府控制的轨道中进行，是要力图维持原有的封建统治秩序，因此"官督"的力量越强，资本主义反而越难自由发展。并且，"官督"的力量越强，"商办"的色彩也必然受到限制和压抑而越弱。

在"官督商办"这种方式中，"商办"的基本点即是李鸿章所说，"听该商等自立条议，悦服众商"的原则。1880年5月5日李鸿章在奏折中对此有进一步的说明。他?quot;遵查轮船招商局之设，系由各商集股作本，按照贸易规程，自行经理……盈亏全归商认，与官无涉。诚以商务应由商任之，不能由官任之。轮船商务，牵扯洋务，更不便由官任之也。与他项设立官局开支公款者，迥不相同。惟因此举为收回中国利权起见，事体重大，有裨国计民生，故须官为扶持，并酌借官帑，以助商力之不足。……其揽载客货，以及出入款目，因会办各员多有服官他省，不能驻局，仍责成素习商业之道员唐廷枢、徐润总理其事，局中股本亦系该二员经手招募，每年结帐后，分晰开列清册，悉听入本各商阅看稽查"。"由李鸿章奏设，局务应由李鸿章主?quot;的招商局，因李鸿章对商办有如此看法，因此在局务的经营管理方面，早期大体上能够让买办商人唐廷枢、徐润按照资本主义的一套方式来经营。1873年唐廷枢、徐润主持轮船招商局后重定的局规14条和章程8条，实际上"沿袭了旗昌洋行的大部分制度"，因此也才能"收到其前任中国地方当局梦想不到的经济效果"。但其在局规中对商股的地位、商董的权力所作的规定，特别是强调商总"为商局主政"，规定招商局"议交唐丞廷枢专管，作为商总，以专责成，再将股份较大之人公举入局，作为商董，协同办理"，不论局规还是章程，都十分强调招商局"应照买卖常规办理"的作法，却不断受到顽固保守势力的非难和攻击，并要求将招商局收归官办。如1878年叶廷眷向李鸿章上禀建议将招商局所借官款改为官股，1881年刘坤一再次上奏重提此建议，实际目的是要把招商局收归官办等就是典型的例子。这时，从唐廷枢、徐润等人写给李鸿章的信中透露的"诚以体制攸关，官似未便与民争利，经营之术，商亦未便由官勾稽，是夹杂官商，实难全美。官帑依期分还，帑息陆续交官，嗣后商务归商任之，盈亏商认，与官无涉。并乞请免派查帐之议，不致市风摇惑，外侮乘以相倾，则商情感戴奋兴，招徕新股亦可踊跃"之语来看，官督商办?quot;商办"地位不仅不稳固，而且十分脆弱，仅开办几年即已岌岌可危了。

此后唐、徐被排挤出招商局，盛宣怀主政时的《用人章程》和《理财章程》双十条，虽然还强调"非商办不能谋其利、非官督不能防其弊"，但其"专派大员一人认真督办，用人理财悉听调度"，会办三四人应由督办察度商情，秉公保荐的作法，已经废弃了唐廷枢、徐润1873年制定的局规中关于由股东推举商董和总董主持业务的原则，在"官督"色彩大大加强的同时商办的色彩已经急剧减弱。

招商局商办色彩的减弱不仅反映了官督商办方式中商办地位的脆弱，与命令书相比较，还反映了两国政府对待商办利益的不同态度，我们可以看到，在三菱、日邮会社的命令书中，日本政府在对该会社应开设的航线、各航线应开行的轮船次数、轮船吨位数、速度，总、分社的设立，购置新船的规定和运价，不论平时或非常时期，只要政府需要就必须无条件为政府服务等方面制定出了种种规定，但同时，同样?quot;商办"的角度出发制定出相应的补偿措施。一方面提供大量无偿资金补助，另一方面对轮船被政府调用服务时应付的租金，意外损失时的赔偿等等作出明确而具体的规定，其目的就是为保证三菱和日邮能够有所发展，进而为日本政府"扩张本邦的海运事业"、达到"与列强并驾齐驱"的目的而服务。命令书中制定的这些措施，都是日本政府引导和保证三菱、日邮会社一步步向资本主义发展的手段。

与日本相比，官督商办的招商局在这些方面同样差别明显，对"商办"的保护和支持，不仅没有象命令书那样有见之于条文的明确规定，随意性很强，而且除八十年代前有所支持外，八十年代后不但没有大量无偿资金的援助，而且在承担军运、官物运输时，所获运价反比正常客运时低减很多，有时还要免费白运。更不用说招商局所遭受的被清政府大量挪用资金，强调巨额"报效"的种种事例了。这其中的原因，说到底也是因为两国政府实行的是不同的政策的缘故。三、"官督商办"与"命令书"的实质差异

从以上的叙述中可见，晚清政府实行的官督商办和日本政府实行的命令书这两种经营管理方式，十九世纪八十年代中期后官方监管的力度都有明显的加强，但其结果却很不一样，中国轮船招商局的情况是商办色彩越来越弱，私人资本自由发展的余地大大缩小，招商局在内外交相压迫下呈现出一种缺乏活力和停滞不前的状态。与此相应，官督商办这种方式也越来越受到各方面尤其是商人的反对。曾对官督商办这种方式寄予厚望并大加赞扬的郑观应，在目睹官督商办从扶持保护新式企业转为新式企业发展的桎梏，其合理性逐渐消失后也发出愤懑的感叹?quot;轮船、电报、开平矿，创自商人尽商股，国家维持报效多，试看日本何所取。办有成效倏变更，官夺商权难自主。……名为保商实剥商，官督商办势如虎"。这种感叹实际是中国民间广大商人要求自由发展资本主义，对晚清政府把新式企业束缚限制在一定范围内，不使其"漫无钤制"的发展和剥夺商权，掠取报效的心态反映。而日邮会社通过命令书这种方式，在日本政府的引导推动下，却呈现出一种迅速扩张的趋势：企业规模不断扩大，实力不断增强，从沿岸近海进而开始向远洋进军。命令书在此过程中显示出旺盛的生命力，与中国的"官督商?quot;作用适成鲜明的对比。

很明显，中日两国政府对近代新式企业实行的官督商办和命令书这两种经营管理方式，都是两国政府在社会激烈变革时期应付内外危机，力求本国自主和争取富强目标时实行的一种手段，也是中日两国当时主客观环境条件下的产物。因此，在两国政府对本国兴办的新式企业中实行扶持诱导、监督保护，企业从政府处享受特权优惠，同时承担责任义务等方面都具有一定程度的共同性。它所反映出来的，是后进国家在本身不具备或不完全具备自发产生资本主义近代企业的环境条件下，又面临外来势力占据优势地位的不利局面时，为实现自己的目标，为扶持保护本国新式企业得以生存发展而难以避免的一个阶段。它要求政府运用政权的力量，排除内外的阻力，扶持保护本国的新式近代企业成长壮大。因此可以说，这两种经管方式在当时中日两国的社会环境条件下出现，都有其必然性和合理性。但是，中日两国政府的政策，必然直接决定着这两种经营管理方式下近代企业的发展命运。因为在官督商办和命令书中，都存在政府与企业即官与商这一对利益主体，它们有利益一致的一面，同时也存在利益矛盾的一面。这种状况决定了如果两国政府对兴办近代企业的认识不同，要达到的目标不同，所采取的措施手段不同，这两种看似大体相似的管理方式产生的效果就必然会有所不同。

日本政府是要督促保护企业向资本主义方向发展，通过责、权、利和义务职责的明确界定，政府与企业、官与商这一对矛盾得以比较融洽的统一在命令书这种形式中。政府发挥了督促保护的职能，企业在获得特权授予和政府的保护下，业务规模也迅速的得到了扩展。中国政府因为要把新式企业的发展纳入维持封建晚清政权的轨道之内，不仅不允许资本主义因素自由发展，反而对私人资本主义的积极性采取限制压抑的措施，因此，在官督商办这种方式中存在的官与商的矛盾，必然产生冲突并逐步激化，最终导致官督压服商办。十九世纪八十年代以后，当中国近代企业已奠定一定基础，民间也存在广泛要求兴办近代企业的积极性时，清朝政府不能顺应形势潮流，反而加重了"官督"中官对企业的控制，导致招商局成为一个维持停滞的企业就是这种状况的反映。当官督商办这种形式中的活力逐渐消失，这种方式也就逐渐走向了它的反面。从这个角度看，官督商办与命令书都只不过是一种形式，一种工具，其本身并不能决定两国新式企业的发展命运，决定的因素是实行这种方式和工具的政府制定的是什么政策，给这种方式注入的是什么内容，这才是关键和决定的因素。也正因如此，中日两国社会和政府的性质差别，决定了在诸多表面相似的情况下，这两种经营管理方式实际存在着实质性的差异。