马陵合

　　甲午以前，中国的外债有二个显著特点，一是基本上是地方政府为军政需要出面举债；二是基本上都与关税有关。关税在名义上是外债的担保品，但在偿还方式上还是有一个发展过程，即由直接扣还到代为扣还。

　　太平天国时期，上海、福建、广东等地官员17次向外商举债，这些外债大都是由当地海关税务司或外国驻华领事作媒介，向洋行赊借以应急需，本息由关税中分期扣还。1862年4月，吴煦向怡和洋行借款20 万两，“言明常年壹分利息，其本银即在海关收税项下，每月扣存银两分偿”（注：许毅：《清代外债史资料》上册，第13页。）。1862年5月2日，他又向英商阿加刺银行借款40万两，“言明常年一分二厘息，其本银即在海关收税项下每月扣库银八万两，立出期票，分五个月归还。”（注：许毅：《清代外债史资料》上册，第18页。）1862年7月、8月，他两次向上海德商裕洋行共借款30万两，“言明常年一分二息。其本银即在海关税收项下，每月扣存。”（注：许毅：《清代外债史资料》上册，第18页。）这些外债垫付色彩浓厚，往往是一纸凭据，款清据销，缺乏完备的举债形式。下面是一个典型的借据形式：

　　立借据苏松太道，今借到英商怡和洋行规银一拾万两，言明常年壹分行息，其本银在海关收税项下每月扣存银两分偿，出立期票，按月归还，其利即于借款内预付清楚，一俟本银还清，即将此据退销。立此为照。

　　同治元年三月十五日立（注：《吴煦档案中的太平天国史料选辑》第144页。）

　　其间海关的担保责任也并不明确，“有时债券经海关税务司签署，但亦有未经签署者”（注：《中国清代外债史资料》，中国金融出版社1990年版，第33页。）。1858年，两广总督黄宗汉通过怡和洋行买办伍崇曜向美商旗昌洋行借银32万两，年息6厘，以粤海关印票作抵。此后，户部、两广总督毛鸿宾、广东巡抚郭嵩焘又借口伍崇曜欠解公项银，让其在该项下扣还，但美国领事坚持要在关税项下拨还，由此引起数年的纠葛。直至美国公使浦安臣出面讨债，才逼使清政府于1866年至1870年在粤海关税收中如数还本，利息的偿付则由伍崇曜负担。（注：徐义生：《中国近代外债史统计资料》，中华书局 1962年版，第1页。）

　　从1867年至1894年，地方官员以安内攘外为借口，共25次向外借款，每次数额多在一百万两以上。因数额大，关税扣还已不现实，而由海关提供担保并先代为垫还，地方财政将应付本金划拨给海关。海关因代为扣还，使其担保的内涵扩大。

　　西征借款是典型的海关代为扣还。如第一次借款（1867年4 月）的借贷程序和还款办法是：先将广东、福建、湖北、江海关、浙江“同治六年七月份起十二月份止六个月，应协甘饷银数，咨行闽海各关监督出印票，督抚加印，向洋商借银一百二十万两，迅将印票发交胡光墉，会同江苏苏松太道应宝时，与洋商交割”，其中闽海关代借24万两、粤海关代借24万两、浙海关42万两、江海关18万两、江汉关12万两。“在本年七、八、九、十、十一、十二等月，在各关关税项下拨还洋商。”（注：《筹办夷务始末》同治朝，卷48。）各省藩司则按月拨交各关应还款额。对这种方式左宗棠颇为得意：“在各省仍止按月应协之款，并非提前；在各关旋垫旋收，并无增损；在各督抚止经手过目，并无烦劳。”（注：《中国清代外债史资料》，中国金融出版社1990年版，第25页。）此后五次借款均是如此。其他地方也纷纷仿效，而且“因为有了以海关收入作为担保的这一条款，就为那些愿意在这种担保之下提供贷款的商人们在金融业务上开创了一种新的可能。”（注：勒费窝：《怡和洋行——1842～1895年在华活动概述》，上海社会科学出版社1986年版，第58～59页。）

　　从前的借款只是以一个海关的收入偿还的，自西征借款开始，任务分摊到各海关。这说明，越来越多的海关收入已不在清政府户部的掌握之中；外国税务司拥有关票印押权，名义上的海关最高官员——中国海关监督却被排除在外。掌握海关行政的外国税务司为加强对海关及关税收入的控制，明确要求要有这样的程序：借款要经谕旨批准，总理衙门遵旨让海关总税务司饬令各有关税务司对发行之债票盖印签署。海关之所以抛开协拔各省，专注于中央政府的承诺，主要动机有二：（1 ）保证外国贷款人的利益。海关税务司签署中央批准的债票可以向外国商界证明，借款“系政府所借，其本息偿付由中央政府负责。”并且保证不贷款给那些“本身无权借款——其后任何能赖债的地方官员”（注：《中国海关起源、发展及活动之文件》（英文本），第6卷，第230页。）；（2）以此攫取更多的海关管理权，进而加深对中国财政的干预。 海关签署的债票，一般存储在汇丰银行的上海分行，在中国政府不能按期偿付借款时作为缴税之用。同时，各税务司尤其是总税务司赫德力图把借款主动权控制在自己手中，并“为政府借款开辟途径，在中央政府按此方式进行一系列尝试后，在今后欲预征收入或求诸外援时考虑采用之。”（注：《中国海关起源、发展及活动之文件》（英文本），第6卷，第232页。）言下之意，即以海关收入为诱导， 使中国财政愈益受缚于人，并以此进一步确立海关的独特地位。赫德曾得意地预言：“海关将逐渐归我掌握”（注：汪敬虞：《十九世纪西方资本主义对中国的侵略》，人民出版社1987年版，第243页。）

　　从上述的简单分析可以看出，甲午以前，举借外债的动机主要在于弥补财政的缺口，近代的公债观念并非主要的理论依据。虽然，左宗棠早在1867年即提出中国可以仿行外国“贷兵饷于众商”的做法，“指税项归款，商情乐从，事办易集。”（注：《筹办夷务始末》同治朝，卷48。）甚至认为可以大规模地借，“借数愈多，则息耗愈轻，年分愈远，则筹还亦易，在彼所获虽多，在我所耗仍少。”（注：《左文襄公全集》，书牍，卷24。）其间隐含了公债的基本特征：即将财政收入提前支用。但从其主观目的而言，是为举债应急、用协饷归还外债寻找理论支持。左宗棠共为西征借款六次，除二次在数目上有所削减外，基本上都得到清廷的认可。其根本原因就在于外债的运用与偿还都在协饷制度运行范围之内，没有冲击现存财政收支结构，更没有对中央财政形成债务负担。清政府认为：“左宗棠息借洋款，俱以西征协饷抵还，移缓就急，于帑项无大出入。”（注：《中国清代外债史资料》，中国金融出版社1990年版，第99页。）在1867～1881年间，各省关支付的外债本金仅为 8865000两，为所借本金的56%；连带支付的利息3832252两， 两项共计为12697252两，占实际协饷88020449两的14.4%。（注：马陵合：《试析左宗棠西征借款与协饷的关系》，《历史档案》1997年第1期。 ）同时，中央政府虽须担负因关税抵押关系而形成的间接债务人责任，但在清政府看来这并不至于形成重负，因为自19世纪70年代以后海关收入在财政收入中的比例愈益上升，已达20%左右。清政府也意识到这种“未经抵押的关税收入大有举债的潜力，此项税收每年有规律地和以未有过之数额流入国库，国库资金从未感到紧绌。”（注：《赫德与中国海关》（英文本）第363页。）从内外两个方面看， 因有切实的偿还来源，没有在国家财政上形成真正的债务负担，清政府俨然以之为一种应急性的财政运行体制，而没有充分意识到其中的主权损失，更没有自觉地改革财政体制和科学地利用公债（包括内外债）。

　　尽管如此，中央政府对地方政府举债并非放任自流。清政府虽允许地方政府举借外债以应急需，但也意识到外债对国家独立性和中央集权财政的威胁。据统计，清政府在甲午以前共8 次拒绝地方政府举借的申请，并多次诏谕地方，不得滥借外债：“借用洋款，事同挖肉补疮，尤恐将来挖无可挖，补无可补。嗣后各省无论应用何项，均不准恃有四成洋税，动辄向洋人筹措，致令中外各事诸多掣肘。即令事出万紧，各省议请借用，仍令该省自行设法归还。”（注：《中国清代外债史资料》，中国金融出版社1990年版，第79页。）这实际上讲了两个原则：一是不得随意以关税为抵押滥借外债，二是必须自借自还。同时因大部分借款以关税抵押，不能不使中央政府具有连带责任。1888年山东巡抚张曜向德华泰银行借40万两，借款合同第6款规定，如张有升迁， 此项欠款即归新任山东巡抚承办。第7款规定，如张曜不能清偿，即将所欠数目奏请朝廷付还并给利息。（注：梁启超：《饮冰室合集》，《中国国债史》，第30页；《外债平议》，第87页。）这样，“督抚借款，无论中央政府与债权者有无交涉，安能不代负责任？其负担终必分赋于全国国民，此不可避之数也。”（注：梁启超：《饮冰室合集》，《中国国债史》，第30页；《外债平议》，第87页。）同时也有人指责外债利息过重，形成财政负担。如西征借款的利息，高为月息1.5%，即年息为18%； 低的年息也有9.75%。刘坤一曾致书左宗棠：“每百万利银至二十四万之多，所耗不赀，我中堂想也亦万不得已而偶一为之也。”（注：《刘坤一遗集》，中华书局1959年版，第1771页。）左宗棠也曾无奈地说：“仰鼻息于外人，其不竞也，其无耻也，臣之罪也。”（注：《筹办夷务始末》同治朝，卷16。）

　　这种感叹只表明他们对外债那种欲罢不能的矛盾心态，抛开主权暂且不谈，单就借款模式而言，各种非议均不能道出其隐患。在当时人看来关税抵扣与关税担保没有实质的区别，把偿还和抵押混为一谈，其结果在当时至少有二个方面值得注意，（1 ）形成比较单纯的债务偿还模式；（2）因为寻求切实的偿还方式，使海关外籍税务司的地位升高， “独立性”增强。尽管数字不大，对财政影响有限，但在很大程度上决定了外债的半殖民地性质。

　　 抵押范围的扩大：与关税扣还性质类似的产权抵押

　　甲午以前，在实业外债中抵押的范围有所扩大，出现以产权为抵押的借款，如轮船招商局两次借款和湖北织布局、江西萍乡煤矿借款。19世纪70年代末以后，洋务派所办的官督商办企业在招致国内资本方面已失去吸引力，洋务派“被迫冒除有节制地利用外国资本和外国技术”（注：勒费窝：《怡和洋行——1842～1895年在华活动概述》，上海社会科学出版社1986年版，第55页。）。其间既有开放资本市场、主动融通资金的意识，又有因谨慎保守反而导致注重切实偿还、忽视举债方式的合理性。招商局的经历可谓是个极好的例证，张之洞、李鸿章关于实业外债的认识既体现了发展趋势，又反映出时人在外债问题上的偏差和无奈。

　　1879年10月，旗昌洋行的福勃士侦知轮船招商局资金周转困难，向李鸿章提出愿意替轮船招商局归还该局结欠中国政府的二百万两借款，交换条件是要获得轮船招商局的管理权，并以该局的资产作为贷款的保证。李鸿章拒绝了这一建议。（注：勒费窝：《怡和洋行—— 1842 ～1895年在华活动概述》，上海社会科学出版社1986年版，第60 页。 ）1884年1月，因前年挪用轮船招商局的流动资金进行股票投机， 在金融风潮中大蚀其本，致使轮船招商局资本周转失灵，被迫以上海资产为抵押，向上海英商天祥、怡和洋行借款743000多两。这是第一笔抵押实业借款。（注：许毅：《清代外债史资料》上册，第181页。）第二年为赎回抵押给旗昌洋行的财产，又以全局轮船、码头作为抵押品向汇丰银行告贷30万镑，将轮船招商局“各项地契、船照均缮押契，赴英领事衙门过立汇丰行名。”（注：《张文襄公全集》卷50第6页。 ）具体规定为轮船招商局接受汇丰银行派人“随时查看局中账簿，并验看各船产业。其人薪水由招商局给发”；“如招商局不能照上列各款依时办理，汇丰可以有全权全行收取，或摘取局中船只各物业。可出卖，可出赁，可出典，听凭汇丰主意。”（注：《盛宣怀档案》，《招商局向汇丰银行借款合同》（一八八五年七月二十八日）。）不少人认为此举有损招商局的独立性。笔者认为这里应有一个界定：以财产作为抵押不能等同于产权抵押，因为产权抵押包含了经营权，债主在并非股东的情况下享有经营权则是对主权的损害。单纯以财产作押，只要能如期还本付息，则无碍大局；不能如期还本付息，以所押财产偿还也是一种金融惯例。在这一点上，现在的研究者有混淆之处，当时的洋务官员更存在着模糊的观念。

　　1899年，张之洞、盛宣怀为办江西萍乡煤矿，向德商礼和洋行借款400万马克。“惟向来借用洋款，必须给以办矿事权， 并须分得矿中之余利。此次盛宣怀议明萍矿仍归自办，仅给借款息七厘。彼既无办矿之权，又无余利可得，不得不照商例切实保借，因将招商局全局各项产业以为作保之据，当经议定借款合同，分别咨呈总理衙门、路矿总局核准在案。”但清政府提出异议，其一，“因萍乡一隅之矿，辄以招商局各产作抵，殊属有碍大局。”这有些牵强附会。其二，“抵押与作保有钷区别？设将来借款本利万一无着，洋商能否将全局占据管理？”张之洞的答复是“抵押则产业已属他人，作保则产业现仍在我，现在不过由招商局作保，设将来借款本利无着，应先将所借礼和四百万马克购办之煤矿机器、铁路等物以及该煤矿公司自己股本五十万所办之矿产各物，尽其所有，以归借款，必不至将招商局保产作抵。如煤矿公司各物不敷还款，再由保人如数补足赔还了事。如保人不能将欠款赔补，始将合同内所指作保之产变价补足。此作保不能遽抵之明证。”（注：《清季外交史料》第140卷，第3页。）这段话说明张之洞对担保一开始就有较明确的认识，但对抵押只是担保的一种形式却没有清楚的辩明。借款须担保在他们看来应有金融上的信用意义，这种信用必须是实物形式，而抵押就是一种实物的信用方式。随着外债规模的扩大，在抵押品缺乏的情况下，利用外资所办实业的经营权自然也就当作实物担保出去。晚清借款筑路充分反映了这方面的症结。

　　在甲午以前，借债筑路已显雏形。马建忠在借款担保上打破传统理财观的束缚，突出利用外资的互利意义：“中国铁路……所获赢余必甲天下，……试得一精练监工细为勘估，即持所勘估者以示外洋，必可取信，何事国为之保，指关税作偿款而后可哉。”（注：《借债以开铁道说》，《中国近代经济思想资料选辑》第49页。）但响应者寥寥。在19世纪80年代初，李鸿章虽首倡借债筑路，却自缚手脚地提出所谓“三慎”的借款原则：（1）一切招工、购料与经理铁路事宜， “由我自主，借债人不得过问。”（2）“不得将铁路抵交洋人”， 并“不准洋人招股”。（ 3）借款与各海关无涉，债款由国家指定“日后所收之利，陆续归还”（注：《李文忠公全书》，奏议，卷39。）在抵押问题上，表面上与马建忠有类似之处，但事实上他主要是出于避免政治风险的考虑。因为70年代以后列强觊觎中国铁路的野心已暴露无遗，李鸿章对举债的后果有所警觉，他仍倾向于筑路资金主要依靠国内。1881年在致黎庶昌信中，他虽承认借资筑路为可行之法，但却疑虑重重，“此在西国为常有之事，惟授柄外人，中国向务谨慎，决不敢掷其孤注。且成本既巨，非行之三四十年，不能偿清本利，为期稍久。设届时照约收回，有不如志，关系非轻，是此暂难办到。”（注：《庸阉文别集》，上海古籍出版社1985年版，第117页。）在上文提到的奏折中， 也似乎没有下决心去借债筑路，反而有拒外资于门外之意。1882年3月， 李鸿章在致奕譞函中同样流露出这样的看法：“鸿章所举宜慎者三端，固关系紧要之件，也实夫洋人最重借款，有此三端，必多顾望。深虑时势有所窒碍，而徐议以免后悔，适与钧恉相合也。”因此，他此时提出举债构想的前提正如他自己所说的是：“惟是事端宏大，经始之初，宜审之又审，俾日后勿滋流弊，始足资程式而行久远。”（注：《李文忠公全书》，奏议，卷39。）至于大规模借债筑路，“今尚非时，似须俟诸数十年之后。”（注：宓汝成：《中国近代铁路史资料》第一册，中华书局1956年版，第95页。）

　　尽管守旧派抵制筑路，更反对借债筑路，清政府态度暧昧，李鸿章并没有等上“数十年”即开始借债筑路的尝试。1887年，向英国怡和洋行、德国华泰银行借15万镑（约107.6万两，其中怡和洋行63.7万两，华泰银行43.9万两，年息五厘），修筑津沽铁路。1888年工竣，总造价为130余万两，其中外债占82.7%， 它系中国第一条以外债为主建成的铁路。津沽铁路借款的偿还也没有依靠关税，而是单纯的信用担保，以铁路收益偿还。这笔外债从总体上讲是纯粹的商业信贷往来，借款合同中除规定债票需要加盖驻英使臣关防、铁路建设的材料由英德进口外，并无其他苛刻条件。怡和洋行经理盖西克也承认他们“只能以汇兑上得到一些好处。”（注：勒费窝：《怡和洋行——1842～1895年在华活动概述》，上海社会科学出版社1986年版，第104页。 ）怡和洋行只在伦敦“私卖小票”，而非正式发行债券。第二年五月，怡和洋行欲仿行“官票招股”，使债票公债化。李鸿章以此与“原意不符，且于铁路公司窒碍”为由加以拒绝。（注：《中国清代外债史资料》，中国金融出版社1990年版，第123页。）此次虽为良好的开端，却没有发展下去。 怡和洋行相信“这笔交易在其他方面极有价值”，“肯定会在即将来临的中国铁路建设高潮中树立怡和洋行的突出的地位。”（注：勒费窝：《怡和洋行——1842～1895年在华活动概述》，上海社会科学出版社1986年版，第104页。）甲午以后其在沪宁路上的争夺证实了这一点。

　　19世纪80年代末至90年代初，李鸿章还先后参预了津通铁路、关东铁路、芦汉铁路的借款交涉。其间他鲜明地提出了以路作押举借外债，“只有轻息借洋款，约二三十年就铁路余利分次清还，可无须关税作抵，此须朝廷作主，乃能取信外人，千载一时，舍此别无办法。”（注：《李鸿章全集》（二），电稿二，上海人民出版社1986年版，第81页。）而且数额巨大，芦汉初议时就主张借款1000万两。但因各方面的制约，均告流产。“洋款用之甚便，偿之甚难，殆非计得也”（注：《洋务运动》（六），第263页。），成为借款筑路的最大障碍。1889年12月，清廷正式颁布上谕，“请饬部拨岁款二百万，不借洋债，不购洋铁，用蒇全工”，明确否定了借债筑路。

　　1891年初，俄国、日本加强了在朝鲜的侵略活动，引起清政府的关注。总理各国事务衙门奏请清政府缓办芦汉铁路，先办关东铁路，并将户部岁拨二百万两改归关东铁路，由李鸿章负责。因户部所拨二百万两难以到位，致使工程缓慢。在此情况下，李鸿章通过驻巴黎参赞陈季同与奥商伦道呵交涉，伦道呵愿出库平银三千万两，年息四厘半。因形势所迫，奕劻态度明确，“以一气为妙，即非奥债不办”，并答应代为出奏（注：《李鸿章全集》（二），电稿二，上海人民出版社1986年版，第234页。）。另一方面，为慎重起见， 李鸿章也作了一些限制：其一，每年连本带利不得过二百万，这样偿还期约二十年，后修正为十六年。其二，借款合同由北洋大臣盖印画押，奏请旨准，无须另加别项保押之据。其三，奥商没有购料权，不得把持渔利。（注：《李鸿章全集》（二），电稿二，上海人民出版社1986年版，第235页。）对此，奕劻都表示赞同。

　　但是，很快事生枝节，奥商伦道呵提出二点额外要求：借款由特旨批准、代办一切借债物料。（注：《李鸿章全集》（二），电稿二，上海人民出版社1986年版，第302页。）这实际上是要求国家担保， 垄断工程建筑。李鸿章对此颇为警觉，认为“所包太广，恐有流弊”，还需再行商讨。后因奕劻去世和伦商不愿让步，这次磋磨近十个月的借款交涉最终还是无功而返。没有外资的引入导致关东铁路到1894年才修至山海关，仅348公里， 但至少没有在以主权换外债方面开一先例。

　　李鸿章如此谨慎与其说是维护主权，还不如说是迫于国内的保守派的阻力。1887年，美国辛迪加（其中主要成员为旗昌洋行）拟提出一个详尽的铁路计划，设立所谓“华美银行”，声称以极低的利息（4 %）对华提供贷款8000万两，但须以“极广泛的权利作为交换条件。”条件之一就是贷款如果用以修建铁路，则“银行可以成为铁路的共同所有者。”（注：《北华捷报》1887年8月12日。）即使这样， 李鸿章也很感兴趣，并特派马良赴美向银行家借款。此事在国内传开后，朝议大哗，群矢集于李鸿章，说他私与外国银行议定草约，“假如此议一行，则国家利权寄于洋人，其害有甚于开铁路者。”（注：《洋务运动》（二），第256页。）此议遂止，李鸿章也“病不见客”。

　　这与时人对外债的排拒有关。这种排拒主要表现为对偿还的担忧，进而担忧由担保而引起的主权问题，这是近代中国经济观念落后和国际地位不平等的综合结果。张之洞在军需外债、厂矿外债方面十分开放，但在铁路外债上却与甲午后判若两人。80年代末，他主张依靠每年筹集200万两修建需耗资3000万两的芦汉路， 对总理衙门他提出了具体却很幼稚的方案，并说“愚公移山。有志竟成，此无可游移者也。”（注：《张文襄公全集》卷173第19页。）甲午战败使他感触到铁路的功用：“使铁路早成，何至如此。”这种紧迫感使他放弃以前愚公移山式的筹款计划，而成为借债筑路的吁请者。其铁路外债观的核心有二：第一，把自强、求富寄望于外资的充实。张之洞曾为自己举借辩护说，修芦汉铁路这样长途干线，“若必待筹有巨款始议施行，则必致一切废沮自误而后已。今日赔款所借洋债已多，不若再多借一二，乃此创巨痛深之际，一举行之，负累虽深，而国势仍有蒸蒸日上之象，此举所借之款，尚可从容分年筹补。果可以此有自强之机，自不患无还清之法。”（注：《张文襄公全集》卷37第15页。）第二，因为铁路利润率优厚，外债容易募收。“外洋风气，若办铁轨，借款既易，利息亦轻，可用铁路作押，不必海关作保。”（注：《张文襄公全集》卷78第20页。）虽不再畏畏缩缩，却依然未能找到在创巨痛深之际保障主权和利用外资并重之良策；甲午后，外债日见巨大，未见国势蒸蒸日上之象，仍“患无还债之法。”