罗日军

    新形势下，如何使特区重振活力，再创辉煌？理论界已在积极探讨、献计献策。本文作者提出“特中套特”的新模式，指出实施这种发展模式的战略转移，将是中国经济特区现阶段的必然选择

一、当前特区面临的挑战

    中国经济特区的发展取得了举世瞩目的成就。然而，随着一个多层次、全方位、梯度推进的开放格局的形成，尤其是市场经济体制这一目标的确立，原来仅限于特区的不少作法逐步推广于内地，这就导致了令人关注的“特区不特”现象。我们当然不是为特而特，不是为了使特区成为一块孤立的“飞地”。但是，在广大较落后的内地仍需要巨大推动力的背景下，“特区不特”很可能给经济发展带来一系列问题。

    如何使特区重振活力、再创辉煌的选择很多。应当承认，特殊优惠政策在特区创办之初是必不可少的，它以特殊的经济权利和优惠待遇营造了一个近乎发达市场经济的特殊经济环境。在中央不直接给钱的情况下，这对缓解资金短缺、引进先进技术和管理经验起了积极的作用。但是，在今天转轨换制的新形势下，仍以特殊优惠政策为主要推动力的作法显然有失明智。

    就国内而言，原来的“优惠推动”发展模式产生了一些负面影响。它使特区许多企业养成了依赖特殊优惠政策带来“政策利益”而求发展的习惯。这不利于提高企业的经营管理水平和参与公平竞争的积极性，显然与建立现代市场经济体制的目标不符。继续原有的“优惠推动”势必导致对优惠政策的轮番竞争。国家政策被迫一次优于一次，一地优于一地。结果，国家利益严重流失，政策资源大大枯竭，而且还使外商无所适从，对优惠许诺发生怀疑，延缓外资引进。此外，它的回波效应还抑制了非特区的发展。

    就国际而言，我国正在全力申请复关，加入世界多边贸易体制。该体制的核心是实行自由贸易和无歧视原则。优惠政策以非特区大范围的非自由贸易为前提，建立小范围的某种程度的自由贸易，并不符合该体制的要求。优惠政策事实上还会造成对外商投资企业或外国企业的歧视。国际上要求中国给予外商国民待遇的呼声很高。而在世界经济、贸易日趋集团化、区域化的背景下，加入多边贸易体制对中国经济发展至关重要。因此，淡化“优惠推动”发展模式势在必行。

二、“特中套特”的发展模式选择

    那么，在新形势下，特区怎样才能另辟蹊径，摆脱“特区不特”的困境呢？毫无疑问，只能依靠特区的内在自助增长。对此，人们从不同角度提出了不少建议，如发展高新技术、促进产业结构高级化、组建企业集团、进军海外等。这些建议都有合理性，但都未能跳出原有发展模式，也没有提供实施的具体形式。

    发展模式的战略转移是中国经济特区发展到目前阶段的一种必然选择。本来，中国创设特区的最初契机来源于这样一个设想：1979年中国交通部香港招商局向中央政府提出在蛇口独资开发一个对外开放工业区的建议，而且最初命名就是“出口特区”，即简单地模仿国外出口加工区的作法，以此利用外资，进行出口加工，赚取外汇收入。可见特区的草图只是一块实行某些特殊经济政策、功能单一的狭小区域。如果照此发展下去，我国的特区与世界上其他单功能出口加工区也就不会有多大的区别。

    然而，后来形势的发展使特区大大偏离了最初设想，使之明显不同于单功能出口加工区。这显然与我们后来把它视为经济政策、体制创新试验区有关。值得注意的是，各特区相继扩大面积与我国体制改革的重大发展阶段基本同步。特殊的历史使命使中国经济特区具有了超大面积、超多人口、超高行政级别的特点，决定了特区只能是多功能的综合性区域。

    当然，把中国经济特区定位为综合性特区还有国际背景的影响。当中国创办特区时，亚太地区不少出口加工区正在向综合性特区发展。刚刚起步的中国经济特区选择综合性方向符合世界经济特区发展的一般趋势，站在了一个较高的起点上。

    普遍实施优惠政策的“优惠推动”发展模式正是当时条件下综合性特区的现实选择，有利于吸引外资，把特区建设与城市建设统一起来，使之成为全国经济发展的增长点和体制改革的创新基地。但是这一模式反过来又过分强调了综合性，给特区发展留下了隐患。它导致了特区之间的结构雷同，重复引进，自相竞争，肥水外流。同时还使各个特区无法发挥自己的优势。更重要的是，它使得特区忽视了自助发展的动力来源的创建。因此，当优惠政策淡化之后，特区便显得内功不足。

    如何增强特区自助力，笔者认为特区发展应从粗放型转向集约型。具体而言就是，采取以划分、培育功能小区为主要内容的“特中套特”发展模式。该模式的实质是，在现有的特区（即大特区）内部根据不同情况分层次开发，在适宜的地点建立相应的专门功能区（即小特区），根据不同的功能、不同的引进对象、不同的产业特点而采取各有侧重、开放度不同的特殊政策。通过这些功能区构造出特区的新型增长点，它们必将推动特区获得新的发展。

三、“特中套特”的重要现实意义

    1、增强特区作为体制创新基地的地位。体制创新是特区的重要使命。因此，特区的一般性特殊政策以后应具有推广性。但很显然，今后特区本身的发展又必须依赖一些不能推广的非一般性特殊政策。唯有如此，才能保证特区的特色。这两类政策对实施条件的要求有很大差别。若硬要把非一般性特殊政策推广到整个特区范围内，势必会影响、冲击那些以备今后推广的一般性特殊政策的试验，严重的还可能使特区作为体制创新基地的地位受到削弱，起不到应有的先行、创新作用。

    2、降低特区管理成本。特区的某些政策并不适于推广到特区全境，否则，不但会使中国特区在国际上丧失特色，还会大大增加管理成本。在“优惠推动”的发展模式下，我国特区显然也同世界上出口加工区一样规定凡为生产出口产品而进口的原材料、半成品均免纳关税，但在作法上有许多不同。例如，对一般生活资料的进口仍要征收某些税。而国外出口加工区一般是小型封闭的，区内不设居民区和消费市场，因此不存在对进口生活资料的征税问题。为了将办公区与居民区在政策、管理上分开，特区实施了种种限制。这些限制大大削弱了中国特区在亚太地区的吸引力，还给管理带来了很大困难。有人主张设立“特别生活区”，以此与生产、办公区隔离。一旦实施，成本是相当大的。今后，若能设立专门的功能小区如保税区，保税政策只在小区内实施，而且区内不设生活区，就可大大降低管理成本。贪大图全的想法是错误的。

    3、使特区政策产生聚集效应。特区任务是多重的，实施的特殊政策也非一项。许多政策如自由贸易、出口加工、科学工业园区及离岸金融市场等各有侧重，对地理条件要求也不一样。若把这些不同侧重乃至互相有所冲突的政策——覆盖全特区，不但不必要，而且还难免相互牵制，削弱各自的效果，发生严重扭曲。因此有必要根据不同的政策目标、相应的约束条件，在特区内建立各有侧重、互不重叠的专门功能小区，从地域上加以分开。这样不但可以减少冲突，而且通过政策的聚集带来规模经济效应，充分利用公共设施，降低外部成本。反之，若覆盖面积过大，区内情况复杂，政策资源的效用就被人口、面积等干扰因素稀释了，政策浓度不够，不能形成规模经济。

    4、有利于与国际惯例接轨，促进特区的国际化。在功能小区内，能很容易采用国际上通行的，甚至比它更优越的作法，避免目前出现的国际惯例“中国化”带来的种种负效应。这样不仅可以使特区对国内保持政策上的领先优势，而且在国际上也显示自己的特色，在激烈的竞争中增加吸引力。此外，功能区出现波动也易受控制，不致影响大局。

    事实上，这种“特中套特”的发展模式已初步显示了威力，不过人们尚未从战略高度来认识它的重要性。如深圳的沙头角、福田保税区，厦门的湖里加工区，上海的外高桥保税区、陆家嘴金融贸易区、金桥出口加工区、张江高科技园区及出口农业区等功能小区都成了特区的高能增长点。对海南而言，这种模式更具现实重要性。在还不可能于省内同一力度地推行特区政策的条件下，可在相应地域建立相应功能区或小特区，如自由贸易区、保税区、自由金融区、自由旅游区及科学工业园区等。这有利于集中有限的资本、政策等资源，短期内在一些地区搞出效益，成为海南特区全面开发的动力源泉。

四、实施新模式应该注意的问题

    强调建立功能小区不是为了削弱中国特区的综合功能，相反，正是以此培育新型增长点而使大特区的综合性功能有更坚实的物质基础。世界上不少由单功能发展而来的综合性特区有着高度的专门化功能成为其依托和动力来源。而中国经济特区一开始就以综合性面目出现，加上我们对此过分强调，结果在新形势下缺乏推进自身发展的增长点。因此，由低级综合性进行分化，建立专门功能小区正是为了使特区的综合性跨上一个新台阶。由综合而分化（专门化）再到更高的综合，这是历史与逻辑相结合的必然现象。我们不可不顾实际，盲目追赶所谓世界特区发展的综合性大趋势。否则，只能欲速而不达。

功能小区的建设必然要求浓缩使用某些政策，从而使其他区域成为该政策的“裸露地带”，利益暂时受到影响。如何处理好特区与功能区的利益关系，扩大受益面，将是一个迫切的问题。此外，各功能区之间也应注意协调。这些方面要吸取处理特区与非特区关系上的教训。

总之，为了使中国经济特区的综合性功能更上一层楼，在新形势下必须走类似反综合性的道路，采取“特中套特”的模式，培育高能增长点，增创新优势。唯有如此，方能在国际、国内显示其特色，增强自身活力，彻底摆脱“特区不特”的困境，为中国经济发展作出新的更大贡献！