官督商办企业的兴与衰

来源:法制网

吴冬

19世纪70年代,洋务派在“求富”的口号下开始“仿西国公司之例”兴办民用企业,而“官督商办”则是当时的一种最重要的组织形式。“官督商办”,顾名思义,就是由商人出资认股经营,由政府委派官员监督管理。官督商办企业在创办初期,一般由清政府垫付一部分资金,同时由洋务派物色在商界有一定声望的商人出面以招股方式筹集社会资金承办,等到企业获得利润之后,逐步归还官款并偿付一定的利息;政府官员有用人决定权、经营监督权和扶持维护义务,即所谓“员董由官用舍,帐目由官稽查,仍属商为承办,而官为维持也”[2]。自1872年轮船招商局这一官督商办企业的登台到官督商办企业的匆匆退幕,前后不过三十来年,可谓来的迟去的速。官督商办企业作为近代国人对西方先进的公司制(股份制)思想的最初实践和尝试的产物,是在怎样的背景下产生的?有着怎样的过去?对我国的公司制度的发展产生了哪些影响?本文试作略述。

一、官督商办企业产生的历史背景

第二次鸦片战争结束后,清政府内部部分清醒的当权者即后来的“洋务派”意识到清政府统治危机的存在,极力主张把魏源的“师夷长技”思想付之实践,“师夷长技以自强”,学习和利用西方的军事制造和科学技术,以及西方先进的企业组织形式——公司,以解除内忧外患,富国强兵,开始了以“中学为体”,以“西学为用”的洋务运动。1

19世纪60年代,洋务派在“求强”的口号下代表清政府开始创办军用企业,如江南制造局,福州船政局等。然而,洋务派在兴办军用工业和建立新式海陆军过程中深感财政困难,并且逐渐认识到西方国家的富强不仅是船坚炮利的“长技”,更主要是他们拥有雄厚的经济实力。“欲自强,必先欲饷;欲浚饷源,莫如振兴商务”;“古今国势,必先富而后能强,尤必富在民生,而国本乃可益固”。[3]所以,从70年代始洋务派在继续“求强”的同时,又开始“仿西国公司之例”兴办以“求富”为目的的民用企业。

然而在当时的中国,朝野间还弥漫着强大的封建守旧势力,他们死抱着祖宗成法不肯改变,社会上存在着广泛的根深蒂固的封建传统偏见,使得兴办西方新式企业困难重重。在这种状况下,如无"官为之倡",就不可能得到清政府的批准和支持。此外,民用企业还承担着保护国计民生的重任,洋务官员普遍不相信华商对此等重要事业的创始能力,也不愿轻易放松对新兴企业的控制权,认为“官督”的作用不可或缺。“此等创举,责之民办,而民无此力;责之商办,而商无此权”,“非官督不能经始”。[4]

又因西方新式企业不论对于洋务派还是顽固派,都是陌生的东西,加之经过两次鸦片战争和太平天国的长期战争,清政府国库空虚,财政竭蹶,已经很难筹集经办新式民用企业的巨额资金,这就需要得到当时社会中商人尤其是具有洋务经验,熟悉西方新式企业经营管理方式,而且广有资财的买办商人的支持和参加,“以商力佐官力之不足”。

正如郑观应所总结:“全恃官力则巨费难筹,兼集商赀则众擎易举。然全归商办则土棍或至阻挠,兼依官威,则吏役又多需索,必官督商办,各有责成:商招股以兴工,不得有心隐漏;官稽查以征税,亦不得分外诛求,则上下相维,二弊俱去”。[5]如此以来,官督商办企业呼之欲出,势在必然。

二、官督商办企业的兴衰[6]

1872年李鸿章在上海成立轮船招商局。1872年末,李鸿章在向总理衙门函送轮船招商局条规时说:“目下既无官造商船在内,自毋庸官商合办,应仍官督商办”。这是中国近代新式企业中第一次正式明确宣布实行“官督商办”这种方式。这也是洋务派兴办的规模最大的民用企业。

1878年洋务派在唐山开办开平矿务局。

1880年在天津设立电报学堂和电报总局,开始为官办企业,两年后改为官督商办。

1890年上海机器织布局成立。

1890年官办汉阳铁厂成立,1896年改为官督商办。

此外,70年代后期和80年代初期还出现了一批中小型企业,如各地创办的矿冶公司等。它们大都由商人和地方官员出资筹办,并无官款参入其间;但为了争取官僚的庇护,也都以官督商办名义相标榜,如安徽池州煤矿(1877),山东峄县煤矿(1880),山东平度、招远金矿等。

早期的大型企业如轮船招商局、开平矿务局及上海机器织布局管理人员的进退都由洋务派把持。在筹办组建过程中,又都是通过洋务派官员从清政府借垫一部分官款,如招商局初创时即垫借官款十三万五千两。

此外,官督商办企业在其经营活动中,依靠官的庇护,享有免税、减税、贷款、缓息以及专利等优惠和特权。如轮船招商局从创办时起便享有从上海到天津随漕运货免天津进口税二成的权利。上海织布局的产品在上海地区销售,不负任何税厘;分销内地,则免抽厘金。在贷款方面,轮船招商局到1879年得清政府贷款,累计达一百九十二万八千余两,约占当时企业资本一半左右。这些企业还享有若干特权,如招商局自开办之日起就享有承运漕粮的特权,每年漕运收入约在二十至二十五万两银左右。开平矿务局开办时,经北洋总督李鸿章批准,距唐山十里内不准他人开采。汉阳铁厂所产铁轨有优先供应国内修建铁路之用的特权等等。

官督商办企业虽然获得清政府各种优惠,但其发展之初却十分艰难,许多商人对这种新生制度持观望怀疑态度。早期创建的官督商办企业如轮船招商局、开平矿务局,在19世纪70年代都遇到了难以招徕资本的局面。当时所招集到的私人资本大多来自承办人自身及其亲友,招股范围非常狭隘。直到7080年代之交,由于这些企业的股利较高,筹建情况比较顺利,商人、官僚、地主投资新式企业才较前明显增加。因此,80年代初,轮船招商局和开平矿务局为扩充企业增招资本,上海织布局和中国电报局招集开办资本等活动,都能在短期内达到集资的目标。

因而,官督商办企业在80年代初进入了兴盛阶段。

然而,官督商办企业在中法战争以及1883年秋上海金融风潮中遭到重大打击,不少正在招徕资本的中小型官督商办企业因集资不足陷于停顿,甚至破产。而几家大型的官督商办企业也因运营资本的困难,进行重大改组。公开招股活动名存而实亡,遇有资金周转困难时,便以企业财产作抵押,向外国洋行借款应付。官督商办企业的信誉因此下降,以致1887年筹办官督商办漠河金矿和1896年改官办为官督商办的汉阳铁厂时,在招徕资本的活动中都得不到私人资本的支持。1892年后开平矿务局因管理不善,生产经营每况愈下。

此外官商矛盾越来越尖锐化,到80年代中后期出现官权压倒商权的情况,官督商办企业陷入危机。如中法战争后,盛宣怀被李鸿章任命为招商局督办,轮船招商局规定“专派大员一人认真督办,用人理财悉听调度。”招商局的经营权终于落入盛宣怀之手。自此,招商局完全为洋务官僚所控制,商办色彩大为减弱。

甲午战争后,清政府陷入了政治经济内外交困的境地,决定对原有各局“从速变计,招商承办”,并于1898年颁布了一个振兴工业给奖章程,鼓励私人兴办企业。1899年开始,官督商办企业已不再新设。1904年颁布的《公司律》,只字未提官督商办,并着重规定无论官办、商办、或官商合办各公司股东,不论官职大小“一律看待”。此后,原来的官督商办企业也逐渐或收归国有,或改为商办,自此,宣告了“官督商办”形式上的终结。

三、官督商办企业的对我国公司制的意义

以股份有限公司为主体的近代公司制在社会近代化的进程中有着极为重大的意义,正如马克思所说:“假如必须等待积累去使某些个资本增长到能够修筑铁路的程度,那么恐怕直到今天世界上也还没有铁路。但是,集中通过股份公司转眼之间就把这件事完成了”。[7]官督商办企业作为近代国人对西方先进的公司制(股份制)思想的最初实践和尝试的产物,在中国近代化过程中具有开先河的意义,对我国后来的企业组织形式的演变也产生了深远的影响,有些在今天的公司身上仍可找到它的影子。

在积极的方面,官商督办企业的具体实践及产生的各种问题一方面加深了人们对公司这一新生事物的认识,使人认识到“公司一事,乃富国强兵之实际”;“若公司不举……则中国终不可以富不可以强”[8]。另一方面也使人们为解决实践中的公司问题而不断加深对这一事物的研究,促使公司的思想、股份意识在实践中不断深化、丰富和发展。此外,对传统的国人投资观念的转变也有着引导和激励的作用。

同时,官督商办企业的实践也产生了许多消极方面的影响。比如,“官督”使商办的企业难以摆脱“官气”的侵蚀和干涉,使得企业一开始就缺少独立性的人格,窒息了国人对公司人格独立性的认识。“官利制度”助长了国人的官利意识,官利混淆了股权与债权的区别,违背了公司的运营机理。此外,官督商办企业在实践中一开始就会形成人为的行政垄断,使中国的民族企业无法处于平等的竞争地位,无疑阻碍了民族工业的发展。

官督商办企业已经成为历史的尘埃,然而它给我们留下的印痕却难以一时抹去。它有功也有过,然而对于今天来说,研究其过的意义怎么也不为过。以史为鉴,可以知得失!!

 

【注释】作者单位:中国政法大学

[1]中国政法大学研究生院民商法研究生

[2]中国史学会主编:《洋务运动》(六)第44

[3]转引自李玉《晚清公司制度建设研究》第7

[4]同上,第8

[5]夏东元:《郑观应集》(上册)第704

[6]本部分参考了《中国大百科全书中国历史(1)》之张国辉《官督商办企业》一文及豆建民《中国公司制思想研究》一书,在此一并致谢。

[7]马克思《资本论》第1卷第688

[8]薛福成《论公司不举之病》“官利”是近代国人投资企业时所获得的固定股息的俗称,即企业不论盈亏每年必须按定率向股东支付的利息,在各官督商办企业的章程中,“官利”定率均为必不可少的一项内容。

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