苏全有

　　关于清末中央地方关系问题，学界总体上认定当时存在着中央集权与地方分权的矛盾，并带有满汉对峙的种族色彩，应该说这一认定在一定程度、层面上反映了问题的情形，但其缺失在于笼统，长期以来的泛泛而论不仅未能使问题清晰化，反而更为扑朔迷离。有鉴于此，笔者拟以邮传部为视点，以邮传部与地方督抚的关系为考察中心，努力切入清末中央地方关系的研究领域，予以梳理、检讨，此中之意义及价值，不言而喻。

　　一 邮传部与地方督抚之间的权限划分

　　晚清督抚势力的伸张起于太平天国运动中，之后中央部门与督抚的关系应该说是比较和谐的，如从咸同之际购买船炮开始，一般自强新事业的倡导，无不赖总署与部分开明的地方督抚内外呼应合作、同心倡导。“所谓个人权势的扩张，与中央地方权力的问题，未曾被他们考虑在内，也是非常明显的了。”① 而至清末，中央集权与地方分权矛盾激化，集权中央——将权力从地方集中在各个部门之中，导致了中央各职能部门与地方督抚之间的冲突②。如商部拟派路务、矿务议员，直隶总督袁世凯反对道：“部中为立法之地，非行政之地，部员为中央议事之人，非地方办事之人。今使议员在路办事，则侵各路监督、总办之权，”“又使议员直接商部，则侵各路管路大臣之权。”“立法与行政相淆则法乱，议事与办事相混则事隳，事隳法乱而国危矣。”③ 袁世凯在这里道出了中央集权与地方分权的矛盾，对此端方曾上折认为“二者各有所长，不容轩轾，要皆各有其职守，而不能越出于范围。中国以军机各部统治于内，以督抚分治于外，参酌于集权分权之间。以中国之幅员既长，处置诚为得当，然因权限不清之故，各部与督抚往往两失其权。盖有时督抚以寻常奏报，遇部驳而格不能行；有时各部以管辖事宜，不奏咨而遂难过问；凡此等类，悉数难终。夫各部用其权，以裁制督抚，若不量地方之情势，则善政几不得举行；督抚张其权，而轻视各部，又破坏一部之机关，而政令几同于虚设；彼此之龃龉尚小，而事机之贻误实多。臣等之愚，以为治泱泱之中国，万不能不假督抚以重权，而各部为全国政令所从出，亦不能置之不理，视为具文。诚宜明定职权，划分限制，以某项属之各部，虽疆吏亦必奉行；以某项属之督抚，虽部臣不能掺越；如此则部臣疆吏于其权限内应行之事，无所用其推诿，于其权限外侵轶之事，无所施其阻挠，庶政策不致分歧，而精神自能统一矣。”④

　　邮传部与其他部门一样，在事关交通的诸多权限界定情事上与地方督抚发生了系列折冲。

　　（一）铁路。

　　在铁路问题上，邮传部与地方督抚既有合作，也有冲突。所谓的合作，就是邮传部在政令贯彻方面需要借助于督抚。为了达到政令畅通，邮传部经常通过协商的方式与地方督抚进行沟通、协调。

　　光绪三十二年（1906年）底，“邮政部各堂会议，以铁路既为本部专属，当统筹全局，以定办法，京汉铁路为全国之大干线，北通关内外，南接粤汉，西接川汉、道清、正太、萍醴等，皆节节与之联属，若不赎回自管，其中必多隔阂，且他路亦将为所牵制，该路本以十年赎还为期，若能早日清还，即可早日自管，因拟决计筹赎回之法。日前有专电至鄂商之张香帅，垦其筹画一切。原文甚长，闻鄂督一时尚难遽复云”⑤。光绪三十四年，“邮部以直豫鄂三省火车货捐事，近日电致各该省督抚，派员至鄂会议办法，并谓彼此如能以公益为心，每年约可多收二三千万之谱云”⑥。

　　在地方铁路管理方面，邮传部有时还要借督抚之手处理具体问题。光绪三十三年八月，“邮传部近因粤路纠纷未解决，特电致粤督张安帅，略谓现查粤路公司情形较前腐败尤甚，所有存支款项数目，累月经旬尚未核清，且昔之项冒、行商干预路政者，至今仍肆把持，致使股商疑虑，啧有烦言，请速豫筹办法，妥为挽救，并将一切情形随时示复查核。现张安帅已分饬知照矣”⑦。光绪三十四年二、三月间，邮传部咨送招购津浦铁路债票章程札饬各属查照及认购津浦股票应行交款各日期请查照核办札饬司道转饬各属遵照文⑧。宣统元年（1909年）二月，“皖抚顷接邮传部来咨略云，前有某御史奏称，各省铁道往往加收各款，以充路用，或见之奏章，或并未陈报，应令各省将因路加征各项，路成即行停止，其所收之款，悉令添给股票，按照商股给息等语，现已奉旨交议。查皖路原有米捐、茶捐、彩票等项，曾否填发股票，按股给息？此外有无别项征收名目？咨请详查汇核复办。朱中丞准咨后即照会铁路公司查明具复。”⑨

　　至于冲突方面，主要集中在邮传部与袁世凯、张之洞两大地方强督之间。

　　邮传部是官制改革的产物，而官制改革乃袁世凯一生中的一大败笔，所以，邮传部成立后接管部务，就是从袁世凯所谓的“兼差”入手的。袁世凯表面上主动上奏要交兼差，但这只是出于对官制改革中要求设立内阁失败的不满，内心里当然不愿意上交，但此时袁已失内宠，所以清廷竟借机夺之。无奈之下，袁世凯交出了一些兼差。盛宣怀档案中有一段记载最能折射出袁当时的心态：邮传部既设，即应将督办大臣归并，而本初（袁世凯——引者）不交，善化（瞿鸿禨——引者）嘱长沙（张百熙——引者）赴天津亲见本初，并先到邸堂处请示，邸云：“慰廷本欲辞兼差，我说且至各设专部再议，渠不致于不交；汝可告，既设专部，部中应有全权。”于是长沙二十八赴津⑩。袁世凯尽管交出了铁路督办大臣一职，但仍控制着津镇铁路。光绪三十三年六月，“直隶总督袁世凯奏，患病渐深，若再恋栈误公，内既负疚寸衷，外益难宽世论，恳恩赏假调理，得旨，该督向来办事认真，兹据因病请假，殊深廑念，著赏假一个月，安心调理，所有津镇铁路及重要交涉各事宜，仍著妥为经理。”(11) 光绪三十三年九月三十日，袁世凯与朱尔典晤谈，“朱云：津镇合同内条款字义，与苏杭甬合同内所载毫无异同，何以先签津镇合同，而苏杭甬反为落后？于英国面子不甚好看。答以津镇铁路系奉旨特派我与张中堂专办此事，至苏杭甬铁路系外务部办理，情形各不相同。”(12)

　　张之洞在鄂境粤汉铁路是鄂办还是部办问题上，与邮传部发生了激烈冲突。光绪三十四年八月二十四日他致电称：“惟此路邮传部意欲提归部办，鄙意窃以为不可，正在辩论。盖一归部办，则余利全归部中所有，于鄂省财政丝毫无补，且部借部还，实于鄂省商民无益。鄙人谓不宜归部办者，实为此两大端，然非谓必须归鄙人督办也，乃谓必须归鄂省自办也。假使部中能允归鄂省自办，亦须请筱帅（陈夔龙——引者）办理，鄙人断不能兼办也。乃鄂省蜀籍各官，皆欲请鄙人兼办川省境内之川汉路，可谓大误矣。鄙人前在鄂任时，鄂境川汉路，久拟借款兴修，与英领已有成议，已达外务部。徒以格于部议，暂时搁置。闻邮传部云，接筱帅复电愿归部办。自系因无款之故，不得不然，断非推之于部也。现经鄙人与外部商妥，可以借款，自以仍归鄂省筹办为不易之理。”(13)

　　张之洞与邮传部在鄂路上的矛盾，使得反对借款筑路的湖北人士得以寻隙而行。鄂路代表上书邮传部称：“钧部司掌天下路政，主持大计，自有权卫。如湖北者，原应在钧部矜嘉之下，不待心源等鳃鳃过虑。”日本人也说：“自粤汉铁路借款问题发轫以来，鼓吹收回利权，努力反对借款的运动者甚多。然因前督张之洞为借款主持人，反对者率难贯彻始终，致该运动遂时起时伏。惟自张之洞逝世，谘议局开设，湖北诸政乃渐次摆脱张氏之牵掣。斯时留日鄂省学生团体铁路会，即通电邮传部，说以借款不可签订。”(14)

　　宣统元年八月，张之洞病逝，临终前上遗折称：“臣尚有经手未完事件，粤汉铁路鄂境川汉铁路筹款办法，迄今未定，拟请旨饬下邮传部接办，以重路事。铁路股本臣向持官民各半之议，此次川汉粤汉铁路关系繁重，必须官为主持，俾得早日观成，并准本省商民永远附股。”(15) 八月二十四日，上谕“粤汉铁路鄂境川汉铁路事宜著归邮传部妥协接办”(16)。邮传部接办后，在借款问题上立场与张之洞一致：“那相及邮部徐尚连日与四国代表会议粤汉川三省铁路借款一事，悉仍张相之旧，共拟次案，不久便能解决。”(17) 于此可知，邮传部与张之洞的矛盾不在于借款，而在于权力与利益分配。

　　袁世凯、张之洞之外，邮传部与地方督抚在铁路方面的交涉还颇多。宣统元年十二月，“邮传部前因京汉卫辉站长条陈汴抚禁运粮石出境，实与车务大有关系，并称自八月实行查禁之后，该站进款竟减十分之七八，若不从速驰禁，日后车务不堪设想等语。邮传部据请既咨行汴抚，大为交涉，略谓：不禁河运，专禁车运，实有故意败坏路政之意，请即速复云。”(18) 同月，“山东巡抚孙宝琦奏，津浦铁路黄河桥成立，势必阻碍狂流，泺口等处堤岸，尤为重要，所估工款甚巨，东省实难悉数自筹，请饬下督办津浦铁路大臣，由路工项下，照原议协济培筑经费应用，以重要工。下邮传部议。寻奏，黄河培修堤岸，碍难由路款接济，从之。”(19) 等等。

　　（二）省电归部。

　　1.经过。

　　清末电政分官办与商办两种，“恒呈并峙之状”(20)。光绪三十四年邮传部收赎商股，实行商电归部，使得电政从经营的性质上看变为部办与省办两种。其中，电政局为部办，宣统元年，该局“承上年收赎商股之后，所议减收报费既已实行，一切设施已得次第兴举，是年电政，其大纲不外推广改革两端，其条目则曰线路，曰电话”。至于宣统元年各省电政如下：直隶官电局“电线之敷设，多偏于东北一带，报务则以京奉电报为大宗”。东三省官电局“电政自光绪三十三年改归官办，三十四年冬始克交接清楚，其时力促进行，往往注重边务，商报寥寥，官报皆未收费，交通诚属利便，营业实少利源，赖有收数盈余之局为挹彼注兹之计，然统筹全局，亏绌不资，是年七月筹议兴革事宜拟开源节流诸办法……是年冬商报暂有起色，核计稍有盈余”。山东官电局“官电系因河防而设，黄河因迁徙移改之患，即毋庸计及推广，是年……设济宁分局……山东河工官电总局……雒口为分局”。川藏官电局“官电宣统元年以前已成二千七百里……联川藏为一气……增设分局于嘉定府城……四川电报学堂设于光绪三十一年”。甘肃官电局因“甘肃地处西陲，边远廖阔，官电之设极为艰阻，线路偶断，恒经年累日不能通报，而地方风气不开，土人往往因天时亢旱藉端折毁，竟成惯例”。新疆官电局“官电是年公报较往昔约加十分之六……较上年增多五千余两”。云南官电局“是年因昭通当三省要冲，五方杂处，教堂林立，外人游历络绎载道，展设电线……设立阿迷分局，并大修西南两路电线”(21)。综计宣统元年全国电报线路部办里数计42115里，省办里数计53166.5里，总计95281.5里(22)。

　　邮传部在光绪三十四年收赎商电归部之后，即起收各省官电之心。光绪三十四年九月初九日《盛京时报》上就登载一则消息：“邮部以收回商电以后，所有各省官电局亦应陆续收归本部管理，以归画一。其各该处电局物料等项接收归部后，亦应由部偿还。至杆线、营造之费，拟作十年陆续筹还，现在先从东三省收起。”(23) 后邮传部又上《拟将各省官电归并部办折》(24) 称：“今商电业已收回，既无官商之分，更不必再有部省之别，自应将各省官电统归臣部管理，以一事权，而便统筹。”该折还提出了官电收回后经费的解决方案(25)。

　　宣统二年十二月初二日，邮传部具奏《遵旨将各省官电归部办理谨酌拟办法折》：“伏维电报之设，义重交通，必须有居中驭外之枢机，乃能收指臂相联之实效。考诸东西各国办理电报，靡不集权中央，用能界限分明，事权归一。中国电报向系官商分办，商电业经臣部收回，官电仍由各省自办，彼此畛域不能划一。是以臣部具奏分年筹备要政折内，曾将官电归并妥筹布置，陈明在案，现在厘定职掌，各专责成，既经宪政编查馆奏定一律归部办理，自应遵照实行……”(26)“今邮传部奏请于宣统三年正月初一日一律由部接收”(27)。

　　关于该折的出台时间，记载颇多歧异。《申报》1911年1月17号第4版上载文《邮部奏陈统一官电办法》，与《交通官报》第29期第8 页上所载均为“十二月初二日”“奉旨”，这与中国第一历史档案馆邮传部全宗所载时间一致，但未言明是否是奉旨时间。沈云龙主编《近代中国史料丛刊》第14辑，邮传部编《邮传部奏议类编·续编》第2359页上所载却为“十一月”“具奏”。中央研究院近代史研究所编《海防档·丁·电线》（第4—7册）第2871页上称“本部于宣统二年十二月初二日具奏”，盛宣怀《愚斋存稿》第502页上笼统记载是“十二月”，依据该书习惯，这应该是具奏时间，且该书第503页上列出了奉旨时间：“本月初二日”。 依上所列，可以认定是十二月二日当天具奏当天奉旨。

　　至于收回各省官电办法，邮传部奏称如下：各省线路分年修理；各线经费照案摊拨；官报等次照章纳费；局用诸款由局维持；分立局所酌核归并；册报款目按年奏销(28)。宣统二年十二月，邮传部连电各省督抚及各地官电局，通告官电从明年开始正式归部及善后相关事宜(29)。

　　邮传部官电归部政策下达后的宣统二年底，山东巡抚孙宝琦首先上奏提出异议：“前经邮传部奏准将各省官电归部办理，惟查东省河工两岸绵长千余里，前抚臣周馥奏明设立官电局专司报水报工，原为消息灵通，随时防范，与他省官电不同，改归部办必多窒碍，请饬部仍准东省河工官电循旧管理，以重要工。”邮传部对此于宣统三年初奏复允应：“山东沿河电线循旧管理，作为河工官电”，“考各国成法，凡关于水利天文等事，有准令民间私设专线受国家法律之规定者。东省本系官线，原非私设可比，惟是黄河关系巨工，与各国水利专线同为保卫治安，自可变通办理。拟请将山东沿河大堤专司报水电线，准其仿照各国私设专线之例，由该省循旧管理，其非沿黄河之电局仍必隶部，以清界限。至接线收费各节，容由臣部核定章程，咨行办理。”(30) 之后，山东即照此规定执行，如济宁电报局在宣统三年“改归邮传部”(31)。

　　2.影响。

　　省电归部后，不可避免地要带来一些问题，如地方电线建设经费、报费等。

　　应该说，在省电归部之前，邮传部与地方督抚在电政建设经费问题上相互扯皮是很经常的现象。光绪三十四年四月，贵州巡抚庞鸿书以孙中山革命党攻占河口为借口，致电北京：“惟军事以消息灵通为第一，请邮传部拨款接造贵阳至兴义电线，以俾军事”。陈璧复电道：“本部于各省电局有整顿之责，无□款之权，且云贵等省电局，皆系官办，并无商股，该抚须就本地筹款，或请度支部拨款接造”。贵州巡抚接电后又请军机处代奏：“军事紧急，非旦夕缓，派员测勘贵阳至兴义电线，约七百里，多系山路险峻之地，所需电杆等费，估计银四万两，此路通后拟再接通粤西之百色，请饬部仍准前议。”“旨饬著邮传部速行拨款兴造”。“军机处交旨后，该部已札饬上海电政局派人勘估接道。”(32) 宣统元年七月，邮传部咨文河南巡抚吴重憙请先代筹武陟展设电线经费(33)。九月，邮传部奏请密云满城添设枝线应由北洋大臣核实开支归并北洋官电案内报部核销(34)。宣统元年十月初五日，英国公使朱尔典为滇缅线有阻滞事致电外务部：“……大半每年有二千点钟之阻。明系电线情形及管理电线仍十分未妥，现闻此等欠妥之事，大半皆因云南电报归滇省管理，不径由电报局管理之故……请中国政府饬令电局，将华境内之电线，设法改良修整”。外务部转咨邮传部后，邮部“除咨行云贵总督，转饬官电局，认真经理，并札电政局，饬由洋总管德连升，转饬该处洋工程司，切实修理保护”。云贵总督在处理之后，为解决电政费用问题，以“保主权”、“节糜费”为藉口，“意欲停止洋员，巨薪移作修费”(35)。宣统元年十二月，东北督抚与邮传部、北洋大臣之间，为锦京加挂一线、奉津改作快机筹费之事，互电扯皮(36)。

　　如果说省电归部之前地方督抚在电政发展经费的筹拨问题上对邮传部尚有所变通、对邮传部的电线修缮要求基本上是努力解决的话，那么之后则力予拒之。

　　广东东沙岛上安设无线电一案，早在宣统元年就由英国公使提出，“既便往来船只，并可藉示该岛为中国领土，此举所费不过四千两之谱。”两广总督张鸣岐一拖再拖，到了宣统二年十二月十二日则电称：“现查各省官电局，业经邮传部奏明，归并部办，东沙岛应设无线电机，拟请一律并由大部办理，以收电政统一之效。”(37) 后邮传部复电称：“本部奏请官电收归部办折内声明，嗣后遇有展线工程，由部省分成摊认等语。该岛甫向日商收回，在粤省为保全主权，巩固海防起见，本应统由粤省筹措，既准贵督一再电商，自当力与维持，所有此项无线电机价值拟由本部与粤省分成摊认……以后常年经费亦应由粤省协助一半。”两广总督为此又回电称：上年腊月曾复有“粤省现在办理追加预算，无款可指，购设无线电机费用过巨，碍难担任。且粤省电局已归部办，此项无线电报亦请并由大部办理，俾资统一。”“现在粤省应办要政尚多束于未有之款，不能办理追加预算，该项本非预筹之事，更无闲款堪以胜拨，且此举关系中国领海主权，并为扩张电政、保护航业起见，既非粤省一省之事，尤属大部应举要政，所有开办常年两费，自应全由大部担任，粤省碍难承认分摊。”(38)

　　建设费之外，则是报费之争。

　　地方督抚抵制邮传部电报收费政策的表现首先是要求免费。宣统三年，“广西巡抚沈秉堃奏准，道府厅州县各营队发用本省衙署及两广总督官电一律免费，并照部咨以边防、军务、拿匪、交涉、灾赈及查办事件六项为限”(39)。其次则是记费。两广总督张鸣岐声称：之所以记费是因为开建县前往长冈电报分局发报，“为时几及两日，道途又复险阻，该差只身往返，携带殊形不便”。且“记费办法，不过汇散为整，按月核给一次，与交收现费实际本无甚异”。对于借口“暂记报费新章尚无奉到”等要求现资的电生，要求严加惩处(40)。

　　两广总督还就电报收费问题致电邮传部称：“本省各属官电，历由司局库筹款建设，费用工本甚巨，现在官电并归部办，所有历年建造电线及报房局所等费共实用过款项若干，应由司会商电局查明列册详候咨部，改作成本，按年给还，息项或抵将来本省应给电费，以免建设之款无著，应俟本案详定奉批后再将官报费分别核支。”邮传部回复认为：“接收官线系将省有之物改为部有，实同为国家所有，其造线成本本系官款，均属国帑，自毋庸由部算还。况各省官线朽腐，修理需款，接收以后均由部担任，不能不藉收入报费以资挹注，若纷纷藉词划抵，将何为继？现在粤省各属及营队所发电报均因此故暂记报费，应请咨明粤督请将官电报费照章发给。”“各省官电改归部办，系为事权统一，便于筹画起见。至官电建设等费一节，前准东三省、云南、四川、广西督抚来咨，均以筹还官款为词，业经本部以从前各省官款建设电线，及局房等费均已作正奏销，部省款项同属国帑，自无再由本部筹还之理……广东事同一律，所有官线给还成本之处，碍难照准，相应咨行查照，饬遵并将暂记报费照章给发可也。”两广总督反驳道：“粤省本年正值乱事，边防军务在在均关紧要，全赖电报迅速”。“大部新章发表于上年腊月，其时已在预算制定之后”，粤省“临时支出千疮百孔”，“西省建设各费亦多由东省分认”。大部“既为营业性质，则接收前手资本，似无可以无偿取得之理。”“莫如以成本抵给电费之一法”，粤省“支过总数共银十九万两有奇”(41)。

　　邮传部与地方督抚之间的交涉，除了上述铁路、电线两大主题之外， 在借债(42)、招商局(43)、商船公会(44) 等问题上也有显现。

　　二 邮传部的失位

　　邮传部作为一个新部，其重要性集中体现在经济领域。据估计，邮传部的直接收入约为其他各部收入总和的5倍，其中来自于铁路者即占95％以上(45)。所以， 这也就决定了其对与农工商部一起，对“官制原议除外、度、海、陆四部为头等衙门，其余概作二等，颇不满意，向内阁力争”(46)。可以认定，官制中的等次所折射出的是邮传部地位的低下，难怪人们会感叹“邮传部之徒为虚设也”(47)。总体上看，邮传部失位的原因就中央、地方关系视角而论主要体现在与袁世凯、张之洞等的关系上。

　　（一）袁世凯的势力。

　　袁世凯与交通行业尤其是铁路的关系十分之密切，早在邮传部成立之前，他就身兼关内外铁路督办大臣，直接控制着该路(48)。当时中国铁路总公司由盛宣怀主持，光绪三十二年正月被裁撤后，商部名义上接管了全国行政，“但由于早已完工的关内外铁路及拟议中即将修筑的津镇（浦）路与正在修筑的京张路，均在北洋大臣袁世凯的控制之下，而已经完工的京汉路与正在加紧修筑的沪宁路，则在唐氏（唐绍仪——引者）的控制之下；所以，商部综理全国路政的权威，实系有名无实。”(49) 光绪三十一年十月唐绍仪接替盛宣怀出任总办沪宁铁路大臣，则彰显着袁世凯在铁路领域中的势力。

　　袁世凯1906年官制改革中开去八项兼差，其中有关交通的部分为邮传部接收，但此后交通及其管理部门——邮传部依然受袁世凯的遥控，“该部一直是在袁世凯的控制之下”(50)，这从人事安排上看得非常清晰。对此，连外国人亦看得出来：“也有人认为解除了他对铁路、电报、轮船的控制权，使他很丢面子，同时也失去了权力和威信。但是这位总督必然同意这一步骤，因为新设的部（已经决定将来称部不称局）里有他自己的三个亲信，这三个人通过最牢靠的家族关系，保护人关系和利害关系同他紧紧勾结在一起。”(51)

　　邮传部成立之初，“头绪极为纷繁”，但尚书张百熙、侍郎唐绍仪等“已赴天津面见袁宫保议商办法，以便认真布置云”(52)。随后，“邮传部已奏明请将袁督所管办中国北境铁路及筹拟建造之津镇铁路各关防，移交该部，轮船、电报局、电话各事，不日亦将袁督移交邮传部管理，邮传部尚书张百熙、侍郎唐绍仪与政府商议，拟选派前轮电两局参赞杨士琦督饬轮船、电报、电话三事，归邮传部节制。按杨士琦现任农工商部左参议，乃鲁抚杨莲帅之弟，袁督信用之人也”(53)。其实，张百熙之所以得以出任邮传部首任尚书，本身就是由于袁世凯的举荐(54)。

　　袁世凯控制邮传部初期主要依靠的是左侍郎唐绍仪，右侍郎吴重憙也是袁世凯的人。唐绍仪作为袁世凯权力构架中的重要一环，努力地扩展着势力。他汲引其留美同学梁敦彦、梁如浩、周长龄等，重用部下梁士诒(55)，梁把持铁路局长5 年多，形成了此后赫赫有名的交通系(56)。陈璧任邮传部尚书后，唐绍仪尽管离开了侍郎职位，但梁士诒的发展已奠定了根基。“福州（陈璧——引者）到部，以苛细为主，于部务毫无起色；延陵（吴重憙——引者）百事不管，忠肃（于式枚——引者）油然而已，主持者惠王（梁士诒——引者）及二马（冯次台——引者）先生，均三藏（唐绍仪——引者）旧幕也。”(57) 梁士诒的“主持”，是唐绍仪离部后邮传部的铁路政策——稳健性的接纳外资，依然在袁世凯幕后控制之下的主因(58)。袁世凯之与梁士诒初识，即是由于唐绍仪“为介”(59)。有材料直接证明，邮传部的用人问题，袁世凯是通过唐绍仪操纵的：“唐绍仪近日两次奉旨申饬，不得谓与直督袁世凯无涉。因唐侍郎于奏请简派陈昭常、那晋……施肇基充邮传部丞参之前，曾商之于袁督。”(60)

　　邮传部尚书陈璧也属于袁世凯系，他甚至是为袁世凯宣统元年初借口“回籍养疴”被罢官而陪伴下台的极个别者，可以认定，陈璧与袁几乎同时被革职，“两宫升遐，朝局一变”是重要原因，“摄政王当国，亲贵干政，俱不满于公”(61)。所以，到宣统二年十二月袁世凯出山组阁时，“据政界云，已革尚书陈璧颇为袁内阁所器重，近闻袁以其干练有才，拟召其出山，以资襄办将来地方上善后事宜云”(62)。

　　后期袁世凯在邮传部中影响依旧，如沈云沛即是。宣统二年正月，“署邮传部侍郎沈云沛复为（袁世凯——引者）画策”(63)。

　　人事影响之外，袁世凯还直接插手铁路事务。

　　光绪三十三年二月，邮传部在审批商办北京至热河铁路申请时批示称：“此路重要，已与直督袁宫保商议，由国家筹款建筑，不用华洋商人资本云云。”“此路名曰京热铁路，热河都统已奉谕迅即调查申复，袁宫保亦赞成国家拨款筑路，故此路兴工为期当不远也。”(64) 七月，袁世凯为厘正铁路轨道事，札铁路局饬令遵照办理，“以昭同轨”(65)。八月，“陈璧现与袁世凯、那桐商议收回京汉铁路办法，已渐有头绪”(66)。袁世凯出任外务部尚书后，直接插手苏杭甬铁路借款问题，以致于受到直击：“袁尚书抑制内国之民气，摧残内国之民业。”(67)

　　铁路之外，袁世凯还参与邮政、轮船招商局事务。

　　有资料显示，袁世凯对邮政回收一事是持积极态度的。早在光绪三十二年邮传部刚刚成立之时，“袁督处华员相告，谓中国邮政未曾载入中国向英、德借债合同之内，今为欲集中央之权于北京，中国拟乘目前之机会，将赫德所管之邮政收归自办，盖赫德于一千八百九十八年奉派充总邮政司一职，本非久远之事也”(68)。关于轮船招商局问题，“洎邮传部设立，其事仍归北洋管理，但遇往返公牍，均由北洋照转，是直接管辖之局变为间接管理，因之不便，延至三十三年之冬，权限尚未划清，凡所进行致均未遑议及也”(69)。

　　（二）张之洞等的影响。

　　张之洞作为清末强督，其势力主要集中在两湖，如粤汉铁路，即是由他负责的。粤汉铁路勘察时所聘用的工程师有原口要等人，乃张之洞所聘任，后因其“喜揽分外之事”，为张氏所不满，而于光绪三十三年六月提前返日(70)。光绪三十四年十月，上谕：“前以粤汉铁路最关重要，特派大学士军机大臣张之洞为督办大臣。……嗣后该路筹款用人、兴利除弊各事，悉责成张之洞通筹全局……主持定断，邮传部及湖北、湖南、广东各督，均须实办协助，不得掣肘，所有各该省原派之总理、协理，均听节制。”(71) 十二月，上谕“著派张之洞兼为督办鄂境川汉铁路大臣，会商邮传部、湖广总督，督饬在事官绅，认真筹款兴办。即责成张之洞力任劳怨，剔除弊端，严定期限，因时制宜，主持定断，邮传部及湖广总督均须实力协助，不得掣肘，以一事权而重路政。”(72) “协助”二字，恰当地反映了邮传部的地位。湖广铁路借款为张之洞所为，张之洞死后邮传部方始介入(73)。《民呼日报》上刊有一社论：《因粤汉路借款问题责卖国误国之臣民》(74)，中列依次为军机某相、外务部、邮传部、东南数省之督抚、湘鄂粤三省之绅民，邮传部排在张之洞与外务部之后。

　　张之洞除了负责川汉、粤汉铁路外，还力排外务部与邮传部，控制津镇铁路交涉事宜。光绪三十三年四月三日，张之洞致电袁世凯道：“尊电有云：随时商外务、邮传两部，公同核夺一节，尚可从缓。一国三公，必致误事，况七八公耶？公擅长交涉，当已照澈无遗。尊意自为虚衷周到起见，惟鄙见此事须分作两层：先由我两人将主义告梁星使，与德、英两使往返蹉商，仍须高一层落笔方易就范。俟略有眉目，再详告外、邮两部，请其核夺，或可或否，或增或减，仍听命于部。如此或无窒碍耳。”(75) 有了眉目再“听命于部”，其实就是“命部”而已。

　　袁世凯、张之洞之外，邮传部在各地方交通问题上也多有失位之处。如黑龙江设立铁路交涉局(76)、广东地方督抚办铁路巡警(77) 等等，即为明证。

　　邮传部与地方督抚关系中的合作、冲突，体现了清末中央与地方的关系。合作的一面起因于二者利益的共同性，而冲突则彰显着中央集权与地方分权的矛盾(78)。瞿同祖的观点：“清代中国的地方政府是高度集权的”(79)，很值得我们重视，因为于此可知清代中央与地方折冲的结果。以往学界笼统而论的“中央集权”，其准确意义已与前清乃至以前不同，而生发出新的意义：即由过去的皇帝集权一变而为中央部门集权，所谓的“中央集权”，其实就是集权中央部门，而不仅仅是皇帝集权。在今天看来，这一变异乃西方政治文明凌侵、经济驱动及官制改革的合力所致。

　　注释：

　　① 吕实强《中国早期的轮船经营》，中央研究院近代史研究所专刊4,1962年版，第259页。

　　② 刘伟《晚清督抚政治》，湖北教育出版社2003年版，第371—378页。

　　③ 廖一中、罗真容《袁世凯奏议》，天津古籍出版社1987年版，第1293页。

　　④ 中国近代史资料丛刊《辛亥革命》四，上海人民出版社1957年版，第35—36页。

　　⑤ 《电商鄂督议赎京汉铁路》，《申报》1907年1月12日，第2、3版。

　　⑥ 《现世报》戊申年第七期，第七号，《邮传部事类》，《会议直豫鄂火车货捐办法》，第13页。

　　⑦ 《邮传部电询粤路近情》，《申报》1907年9月22日，第4版。

　　⑧ 甘厚慈辑《项城袁世凯有关资料丛刊》，《北洋公牍类纂续编》（二），卷九至卷十七，文海出版社1990年版，第1065—1071页。

　　⑨ 《邮部咨查皖路加收款项》，《申报》1909年2月23日，第2版。

　　⑩(57) 陈旭麓、顾廷龙、汪熙《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，上海人民出版社1979年版，第31、61页。

　　(11)(71) 陈宝琛等《清实录》卷59，中华书局1987年影印版，第602、887—888页。

　　(12)(13)(14)(75) 宓汝成《中国近代铁路史资料》，中华书局1963年版，第856—857、1195、1201/1203、803页。

　　(15) 《张文襄公遗折》，《民吁日报》1909年10月15日，第2页。

　　(16)(29)(33)(34)(36)(43) 沈云龙主编《近代中国史料丛刊三编》第27辑，《交通官报》，文海出版社1987年版，第3期，第2页；第30期，第9—13页；第2期，第19—20页；第4期，第9—10页；第9期，第10—13页；第1期，第16页。

　　(17) 《专电》，《民吁日报》1909年10月15日，第2页。

　　(18) 《邮传部与汴抚交涉奇闻》，《申报》1911年1月30日，第5版。

　　(19)(63)(72) 陈宝琛等《清实录》卷60，第523、538、67页。

　　(20) 《中国邮电航空史》，谢彬《民国丛书》第三编，上海书店1991年据中华书局1928年版影印，第206页。

　　(21) 中国第一历史档案馆藏邮传部档案全宗，胶卷编号3，档案序号23，项目编号1，第386—395页，《电政纪要》（宣统元年分）。

　　(22) 中国第一历史档案馆藏邮传部档案全宗，胶卷编号3，档案序号23，项目编号1，第422—423页，《邮传部第三次统计表》（宣统元年电政上）。

　　(23) 《邮部收管各省官电局》，《盛京时报》1908年10月3日，第2版。

　　(24)(25)(44) 沈云龙主编《近代中国史料丛刊》第14辑，邮传部编《邮传部奏议类编·续编》，第2295—2296、2295—2296、415页。

　　(26) 中国第一历史档案馆藏邮传部档案全宗，胶片编号1，档案序号7， 项目编号7，第93—95页。

　　(27) 《东方杂志》第八卷，第一号，中国大事记，第1页。

　　(28)(30)(39) 刘锦藻《清朝续文献通考》第4册，商务印书馆1936 年版，第11194、11194—11195、11195页。

　　(31) 张玉法《中国现代化的区域研究——山东省（1860—1916）》，台湾中央研究院近代史研究所1982年版，第501页。

　　(32) 《滇黔军用电线之添设》，《申报》1908年5月21日，第3、4版。

　　(35)(37) 台湾中央研究院近代史研究所编《海防档·丁·电线》（第4—7册），台湾中央研究院近代史研究所1957年版，第2844、2845、2847、2848、2853、2861、2862、2869—2871；2952、2958、2959页。

　　(38)(40)(77)(41) 沈云龙主编《近代中国史料丛刊三编》第50辑，《两广官报》编辑所辑《两广官报》，文海出版社1988年版，第2035—2039；1837—1839、1700—1701；1176—1177；201—204；1833—1836页。

　　(42) 《论内阁与邮部之限制各省借债》，《大公报》1911年8月6日，第2—3页。

　　(45) Stephen. R. Mackinnon,“Liang Shih-i and the Communications Clique,”Journal of Asian Studies 29:3(Msy 1970).

　　(46) 《专电》，《民立报》1911年9月5日，第2页。

　　(47) 中国国民党中央委员会党史史料编纂委员会《江浙铁路风潮》，中国国民党中央委员会党史史料编纂委员会1968年版，第166页。

　　(48)(65) 甘厚慈辑《项城袁世凯有关资料丛刊》，《北洋公牍类纂》第十八至二五卷，第1383、1406—1407页。

　　(49)(56) 李恩涵《唐绍仪与晚清外交》，《中央研究院近代史研究所集刊》第4期上册，第91、83—84、91—92页。

　　(50)(54) 张瑞德《中国近代铁路事业管理的研究——政治层面的分析，1876—1937》，第150页。

　　(51) （澳）骆惠敏《清末民初政情内幕》上卷，知识出版社1986年版，第483页。

　　(52) 《邮传部议商办法》，《盛京时报》1906年11月24日，第2版。

　　(53) 《邮传部接管铁路轮电诸要政》，《申报》1906年12月16日，第2版。

　　(55)(59) 凤冈及门弟子编《三水梁燕孙先生年谱》上册，台北1939年版， 第53、43页。

　　(58) 中华文化复兴运动推行委员会编《中国近代现代史论集》第十四编，《清季对外交涉（一）英、美、法、德》，台湾商务印书馆1986年版，第290页。

　　(60) 《参议缺将简满员补授之悬揣》，《申报》1907年2月23日，第3版。

　　(61) 沈云龙主编《近代中国史料丛刊》第10辑，陈璧《望岩堂奏稿》，文海出版社1967年版，第11、28页。

　　(62) 《陈璧出山消息》，《盛京时报》1912年2月10日，第7版。

　　(64) 《邮传部筹款建造京热铁路之计画》，《申报》1907年3月29日，第3版。

　　(66) 《议收回京汉铁路》，《中国日报》1907年9月28日，第3页。

　　(67) 中国国民党中央委员会党史史料编纂委员会《江浙铁路风潮》，1968年发行，第157页。

　　(68) 《邮政归中国自行管理之近闻》，《申报》1906年12月6日，第2版。

　　(69) 中国第一历史档案馆藏邮传部档案全宗，第47号卷宗，《轮船招商局沿革概略》。

　　(70) 苏云峰《中国现代化的区域研究——湖北省（1860—1916）》，台湾中央研究院近代史研究所1981年版，第435页。

　　(73) 中国人民银行总行参事室《中国清代外债史资料（1853—1911）》，第352—379页；《东方杂志》第六年，第十期，记载一，第431—432页。

　　(74) 《民呼日报》1909年7月30日，第1页；1909年7月31日，第1页；1909年8月1日，第1页。

　　(76) 沈云龙主编《近代中国史料丛刊》第98辑，曾鲲化《中国铁路史》，文海出版社1973年版，第548—549页。

　　(78) 胡春惠《民初的地方主义与联省自治》，中国社会科学出版社2001年版，第6页。