刘兰昌

　　海外华侨投资于国内近代企业的个例早在19世纪70年代就已经出现，但作为一项持久性的经济政策，引进侨资政策形成于甲午战后，倡行于清末十多年。甲午战后，私人资本对国家财政与经济发展的重要性始受到清朝统治集团的普遍关注和重视。借资于彼，既可填补财政漏卮，又能开展近代经济活动，这成为此后政府经济决策的基本动机和目标。为此，在放宽对私人近代企业种种限制的同时，面向海内外，推出吸纳民间私人资本，集华商资金商办近代经济事业为主要内容的新的经济政策。作为吸引对象之一的海外侨资颇受政府瞩目。甲午战争刚结束，就下达了以外埠侨商为实施对象的华侨回国投资谕旨。此后，随着时代与社会环境的变迁，侨资回投的有关内容又屡有调整与扩充，它们共同构成为清季发展近代经济的政策法规的重要组成部分。争取侨资回国也一直是晚清政府十多年经济政策的一个重要内容。然而，对于政府的引资导向与努力，华侨社会的反应却一直比较冷淡。直至清亡，侨资回投规模及在国内经济发展中的作用始终远孚政府之所望。利用侨资作为发展本国近代经济及抵制外资的重要支柱这一经济目标屡遭挫折，终至彻底落空。在此，本文拟就政策推行的首期，即甲午战后至20世纪初年（1902年）引进侨资政策的提出背景、出台及演变、实施情况和导致失败结局的主要政策性因素——高层统治集团的决策失误略加探析。

　　 一 引进侨资政策形成的社会背景

　　引进侨资政策发端于1895年的甲午战后，是当时社会经济、政治、外交等多种因素共同作用的结果。它因空前的财政危机而产生，同时，又交织着自强求富、抵制外资等进步因素，是在极其复杂的时代与社会背景下形成并演变的。

　　 （一）侨务政策的转变与引进侨资

　　1893年实施的对海外侨民的保护政策取代了以往禁止华民出国，对海外侨民采取鄙视和敌视态度的海禁政策。这一政策，为此后政府处理与华侨相关的事务提供了基本的政策依据。引进侨资政策是继保护政策之后又一关于华侨与本国关系的新举措，它与保护政策存在着明显的关联性，是保护华侨政策在一定历史条件下的延伸，侨资的可利用性是保护政策提出与实施的一个重要前提。早在酝酿筹议对华侨实施保护过程中，即含有明确的利用侨资思想。如保护政策的主要倡议者、晚清著名的近代外交家薛福成在奏议中说明华侨中有很多“富商巨贾”之后指出，对其实施保护，政府可“获藏富于民之益。一旦有事，缓急足恃”。（注：薛福成：《庸盦全集》，“海外文编”，卷1，第20页。 ）寥寥数语，尽管尚无使用侨资的详细办法，但已将实施保护是为了利用侨资的动机与目的表露无遗。按照薛的建议，实施新政策下的海外侨民的政治身份由孤行孑立的贱民一变而为政策保护下的国家子民。伴随着这一转变，海外侨民被赋予了发挥“缓急足恃”的义务。正由于此，保护政策具有的这一潜在意向直接影响和决定着随后华侨同国内经济联系的基本内容和发展趋向。对华侨实施保护政策不足两年时间，因时势变迁和社会需要，将利用侨资的意向付诸实践的外在压力明显强化，实施保护时寄予华侨发挥经济优势的期待通过引进侨资政策予以体现和明确。因而，立足于蕴藏着明显的利用侨资意向的保护政策及着眼海外侨民对国家应承担义务的认识，成为甲午战后直至清亡引导侨资回国政策共有的出发点。

　　除此之外，引进侨资政策的制定与实施更直接受到当时具体的社会需要的制约和影响。甲午战后至二十世纪初年，国内对侨资的需求迅速加强，个中原因因社会变化而异，大致说来，经历了由自私的财政需要到发展自立的近代经济以抵制外资在华扩张的长远经济近代化发展战略为主要动机的转变。

　　 （二）自私的急功近利的财政需要驱使下的引资政策

　　甲午战后空前的财政危机是促使引进侨资政策出笼的直接原因。甲午战争给清政府带来了沉重的财政负担，《马关条约》规定的赔款额与赎辽费两者相合即高达白银二亿三千万两。其时，清政府年财政总收入为八千万两，战争的巨大损耗，已使财力困绌，国家再无能力独当此重压。因而，战争结束后的一段时间内，财政问题是对内决策的首要议题，渡过财政难关成为一切经济政策措施的出发点与宗旨。对此，光绪二十一年（1895）五月上谕强调指出：值此“偿款太钜……国用匮乏”之时，各大臣疆吏“如有可兴之利，可裁之费，能集钜款以应急需者”（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》（北京，1958），光绪二十一年五月，第四册，第3617页。）须直陈上达。正是在这种统治集团被迫在眉睫的财政危机深深困扰着，亟谋辟财源敛财富以渡过危机的背景下，朝臣中出现了引入侨资承买已有的军火工业以开源的奏议。因而，勿庸置疑，严重的财政困境是引进侨资政策首次提出的决定因素。

　　 （三）建立自立的近代经济与抵制外资在华扩张的迫切需要

　　财政问题作为政策提出与实施的出发点为时很短，很快就让位于更为急迫的社会需要。战后，随着对外借款的达成，实业自强意识的加强及外资在华的疯狂扩张，1895年底起，社会思想观念、经济形势迅速演变，较之战争刚结束，明显地表现出两大鲜明特征：

　　1.振兴实业，发展自立的近代经济已成为官、绅的共识。清朝统治集团在对战败的反思中，自强观念发生更新，经济观念进一步近代化。不仅对实业与国家独立富强的必然联系有了新的认识和重视，而且，对商办近代企业在本国近代经济体系中的重要性有了相当了解，认识到“自强之本商战烈于军备”的实质，认为“求治之道，当以力行实政为先……以恤商惠工为本源”。（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》（北京，1958），光绪二十一年闰五月，第四册，第3631页。）这种以实业为强国之道，重视发展民族近代企业的实业观念的形成，是统治集团实业自强思想走向成熟的标志，也成为侨资回国投资政策提出的思想基础。正是立足于对发展近代实业尤其是私人近代企业重要性与迫切性的一定认识，战后不久很快就拟出了初步的吸收民间资本发展近代经济的发展战略。其基本步骤是选择利权重、经济潜力大又具有非常重要的军事价值的国民经济的基础和核心部门——路、矿行业，以行业内最关键的企业作为发展自强实业的切入点，重点投资兴建，最终通过华商占领和控制这类行业与企业，为中国近代经济的自立发展奠定重要基础。这个时期对经济决策与实施产生过重要影响的一些官员对这一战略设想的阐述屡见不鲜。如铁路总公司督办盛宣怀分析以华商投资“中权干路”——芦汉路的重要性时指出，“芦汉一路，乃中国全路之大纲，将来南抵粤海，北接吉林，中权扼要在此生发根基在此。气势畅通，全局自振”。（注：盛宣怀：《复陈借款保息并无流弊电奏》，光绪二十三年四月，《愚斋存稿》卷21，第7页。）所以，围绕实施这一战略目标， 争取一切可以利用的本国资金，调动一切积极因素就成为突出问题，也被提到了决策层的议事日程。

　　2.外资在华的疯狂扩张与政府的强烈抵制愿望。《马关条约》给予日资在华投资权，各列强援引“利益均沾”特权于战后掀起了以吞噬铁路、矿山利权为主的掠夺狂潮。对于势头强劲的外资侵略，清朝统治集团产生了深深的危机意识与谋求抵制的强烈愿望。为了自守利权针锋相对地抵制外资的扩张，努力防范外资对国民经济核心部门的把持控制，排斥洋股，争取重点企业自办一直是当时政府处理华、洋资关系的基本指导思想。如芦汉路的资金来源早在光绪二十二年三月就明确规定“不得有洋商入股”。（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》（北京，1958），光绪二十二年三月，第四册，第3762页。）然而，无论是经济发展战略的实施，抑或是抵制外资自守利权经济活动的开展，均需要雄厚的资金实力为基础。就当时政府财政状况看，战争所带来的毁灭性压力丝毫未减，官方再无余力独力主持兴办和经营新的近代企业，“提款官办万不能行”（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》（北京，1958），光绪二十二年三月，第四册，第3762页。）是统治集团一致的哀叹。官办事业一途并不现实。正是在这一前提下，环顾社会，这一重任自然落在了对外资有排斥性质、积累了一定的财富又拥有近代经营管理经验的华商阶层，只有借助华资的大量投入，方可同时实现重点部门的经济自立及与外资抗衡的双重经济目标。至此，私人资本对国家经济发展的重要性始充分展现出来。所以，为了适应战后发展自立的近代经济与自守利权抵制外资的经济发展需要，利用侨资政策很快成为一项持久固定的政策。

　　总之，甲午战后极短一段时间内，渡过财政难关是引进侨资政策产生的诱因。但很快，发展近代实业及以华资取代外资就成为引入侨资政策推出的两个新的主动机。终其本阶段，它们一直是影响和决定引进侨资政策制定与实施的主导因素。

　　 二 引进侨资的政策措施及实施效果

　　甲午战后至20世纪初年，引进侨资政策法规的制定和措施的推行尽管流于粗糙，有诸多决策失误与实施不力之弊，但总的演变趋势仍是在实践中不断地调整、修正和扩展。

　　 （一）政策法规的制定与演变

　　引进侨资政策首次提出是在光绪二十一年（1895）六月，根据给事中褚成博的建议制定的。光绪二十一年（1895）闰五月，褚成博奏请将洋务运动时期所办的军火工业船械机器等局“招商劝办以开利源”（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》（北京，1958），光绪二十一年闰五月，第四册，第3631页。），他的建议得到户部的赞同并被皇帝采纳，引进侨资作为一项持久性经济政策便以上谕的形式出笼了。它规定：对各省船械机器等局实行“招商承买”，由闽浙总督边宝泉、两广总督谭仲麟等各派员前往南洋各岛及新旧金山等地，“劝谕首事绅董等设法招徕”。（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》（北京，1958），光绪二十一年六月，第四册，第3637页。）首次出台的这一政策确定了三个原则：其一，以南洋各岛（包括现在的马来西亚、新加坡等地）与美国两大地区的华侨富商为争取对象。南洋地区是闽、粤两省华侨的主要聚居地，华侨经济实力雄厚，成为政府吸引侨资的主要来源。美国华侨中也有一部分人在开发美国西部的过程中辛勤劳动积攒了一定的财富，也成为招徕的对象。其二，选择已有的官办军事工业为投资范围。依据谕旨规定，侨资回国投放项目被限制在军事工业领域，以那些“所费不赀，办理并无大效”（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》（北京，1958），光绪二十一年六月，第四册，第3637页。）的福州船政局、湖北枪炮厂、炼铁厂等企业为基本投资目标。此时尚无对其它部门的投入规定。其三，投资方式以对已有军事企业所有权的购买和租赁为主。通过“纳赀认充”，实现官企向侨企的转化。上述关于投资领域与投资方式的明确界定，集中体现了政策具有的缓解国家财政状况的主旨。通过侨资购买那些经营多年又耗资甚巨的企业，不仅可以使国家摆脱这些企业造成的沉重财政负担，更可使回国的侨资直接转化成财源，从而在最短的时间内为紧迫的财政需要找到能筹集巨款又快捷可行的筹资渠道。所以，尽管高层决策集团称引资的出发点是为了自强的需要方有此举，但是通过上面的分析不难发现，初始时引进侨资政策的制定带有明显的应急特性与自私考虑，自强只是一种粉饰与自我安慰。因为，此时政府对于侨资对国内近代经济发展的重要性与长期意义并无深刻认识和足够重视，体现在政策上就是没有形成具有长远经济目标的招商引资内容。

　　随着影响决策的主导因素的转变，1895年底至1896年上半年，引进侨资政策的具体内容发生显著变化，它所形成的一些基本原则成为以后直至20世纪初年引进侨资政策法规演变的基础。

　　1895年底到1896年上半年，光绪帝颁布上谕号召和吸引华商重点向国内最重要的经济部门投资。光绪二十一年（1895）十月，鉴于芦汉路路段长，所需经费额大，谕令“各省富商如有能集资千万两以上者，著准其设立公司，实力兴筑。事归商办，一切赢绌，官不与闻。如有成效可观，必当加以奖励”。（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》（北京，1958），光绪二十一年十月，第四册，第3688页。）翌年三月，又进一步对招商筑路予以提倡，并明确规定限制洋商投资。这里，有一点需要指出，这两道上谕的实施对象都指名为华商，此时，华商包括国内华商与外埠侨商两部分，这在上谕及官员的言论中随处可见。而且，政府总是将上述招徕华商投资的政策内容通过各种官方途径宣示于华侨社会，由此足可见统治集团对国内华商与海外侨商一视同仁的重视与吸引程度。所以，上谕可以视为引进侨资政策的延续和组成。同样，此后以华商为对象的引资政策，均将华侨资本作为重要的组成部分。这段时期的政策包括三点内容：其一，开辟了新的重点投资领域。引导侨资主要流向对国计民生与国防建设均至关重要、又可藉以遏制外资疯狂扩张的铁路部门。重点投资范围的确定是引进侨资以实现实业自强与抵制外资这一长远经济发展目标的政策实质的最佳体现。因为，从投资特点看，投资铁路部门，不仅资金回收期长，风险大，而且对国家财政而言，收益也不可能立竿见影。因而，可以排除开辟财源为主导的吸引动机。同样，从清政府与外资的关系看，铁路部门是双方争夺投资的焦点，政府引入侨资以自守利权，其借助华商资本抵制外资的愿望明晰可见。其二，确定了投资奖励的方针。其三，明确了对国民经济的重要部门引入华资（包括侨资）遏制洋资的导向。总的看来，包含在吸引华商投资政策中的引进侨资政策的陆续颁行，尽管与政策的健全与完备要求相距甚远，尤其是内容只限于一些大的方向性的规定，过于粗糙。但是，从首期引进侨资政策法规演变的全过程看，这是引进侨资政策基本定型的重要时期，它所确定的投资方向、限制洋股、投资奖励等原则性内容及引资的战略目标基本为以后所承袭，此后政策法规的演变多是在这个基础上的具体化、补充与调整。

　　进入1898年底，引进侨资政策与法规的演变与建设达到一个新水平。光绪二十四年（1898）六月，清政府第一次设置了专门的领导机构——矿务铁路总局，负责华商对最重要的投资领域——铁路、矿冶业的投资与经营活动，并于十月推出了内容较为系统详细的吸引华商投资法规——矿务铁路公共章程二十二条。这说明，铁路、矿冶业是清政府招徕华商资金的两个重点部门。基于“多得商办为主，官为设法招徕”（注：蔡乃煌总篡：《约章分类辑要》，卷三十五，第3595页，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》三编第十二辑，文海出版社。）的宗旨，章程中对商办铁路、矿务公司的建立与经营作了较详细的规定。其中，囊括了对以往引进侨资政策原则性内容的承袭、规范、扩充与调整。具体体现在几个方面：首先，有关侨企的申请建立、官方与企业的关系、经营统辖权之归属、用人购地、借款、征收税课、投资优待等投资问题，均形成详细的法规。这些具有一定的填补空白意义的扩充与规范条文，为华侨在国内的投资提供了基本的法律依据。其次，章程对侨商回国投资奖励办法的规定，突破了以往的笼统规定而逐渐明确了。只要华人承办矿、路“独办资本至五十万两以上，查明实已到工，办有成效。或出力劝办实系华股居半者，应照劝办赈捐之例请给予优奖，以广招徕”。（注：蔡乃煌总篡：《约章分类辑要》，卷三十五，第3601页，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》三编第十三辑，文海出版社。）按劝办赈捐的奖励办法给予投资者贡、监虚衔以示荣耀与清贵。另外，章程中有关投资方式的规定，对以往的排斥洋资提倡华资独占的导向作了调整，在确保企业“一切权柄，总应操自华商以归自主”（注：蔡乃煌总篡：《约章分类辑要》，卷三十五，第3599页，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》三编第十二辑，文海出版社。）的基础上，允许华洋合资经营，并就合股比例作了限定。通过对矿务铁路公共章程的分析表明，到十九世纪末，引进侨资的政策法规的建设正在力图突破以往过于粗陋的制约，并初步形成了有关投资程序与经营活动的一些具体法律规定，这标志着引导侨资回国投资法规的建设已处于萌兴状态。

　　值得注意的是，由于矿务铁路总局设立后不久即形同虚设，矿务铁路公共章程也随之失去权威性。此后，直至清末新政开始，其间，引进侨资政策法规的建设仅仅停留在上述萌兴尝试阶段，不见有实质进展。

　　 （二）配合与推行吸引华侨投资政策的措施与办法

　　在清朝特定的官僚政治体制下，华侨事务隶属不同的职能机构和官员管辖，这样，在配合和实施引进侨资政策过程中，因人而异，形成了各具特色的措施和办法。首先，从投资信息的传达看，当时主要侨乡——福建省与广东省对此最为重视，吸引侨资与包括侨资在内的华资政策的下达多伴随有省政府代表团亲临海外华侨社会介绍投资信息，表达中央与地方政府对侨资的期待态度以争取侨资回国投资。除此之外，一些外交官与出使大臣也不断地给华侨传达政府的引资信息，为引导侨资回国做了大量的宣传工作。其次，个别官员为争取侨商回国投资做出了实质性努力。如1895年闽浙总督边宝泉宣布保护归侨章程，保证归侨的人身与行李安全，使其免受海关官吏和宗族亲戚的敲诈和勒索。（注：转引自颜清湟著：《出国华工与清朝官员》，中国友谊出版公司1990年版，第281页。）这对于政策的贯彻实施无疑具有积极意义。最后， 设置保护归国华侨的专门机构。鉴于闽省华侨多隶籍漳州、泉州、厦门是其归乡必经之地，而侨民归来，往往遭遇“关卡苛求，族邻诈扰，以致闻风裹足”，（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》（北京，1958），光绪二十五年四月，第四册，第4365页。）有违招徕侨资政策的主旨。光绪二十五年（1899），清政府采纳闽浙总督许应骙的奏议于厦门设立保商局，保护归侨。这是自保护华侨政策实施以来清政府首次批准在国内设置的保护归侨的专门机构，其设立的出发点是要与引进侨资政策的推行相辅相成。继厦门保商局之后，光绪二十六年（1900）初，又设置了广州保商局。总的看来，作为一项持续提倡的经济政策，引进侨资政策的具体实施，也就仅限于上述因人而异、因地制宜的一些措施和办法，再无系统、有力的实施行为与举措。

　　 （三）引进侨资政策的实施效果

　　甲午战后至20世纪初年，清政府尝试引进和利用侨资以发展近代经济与抵制外资的目标无功而终，引进侨资政策的实施未见成效。这一方面表现为招徕的侨资数额极为有限。相对于拥有巨大投资潜力的华侨社会而言，回国投资的侨商与侨资规模均微乎其微。如这段时期少数回国侨商中的一员——南洋富商张弼士投资的企业有两家：1896年，创办的原集资40万元后又投资5 万两的华兴三盆银矿公司（改名宝兴公司）及1897年以10万两投资于中国通商银行。（注：转引自陈民：《论张弼士在晚清发展民用工业中的历史作用》，《华侨华人历史研究》1992年第3期，第51页。）其总投额与张裕酿酒公司200万元的初始投资及二十世纪后至清亡一系列国内企业的投资额相比较，根本不可同日而语。不仅如此，吸引侨资的窘况还表现在引入侨资的主要项目——芦汉路不见侨资的踪影。曾经奔走了华侨社会筹集资金的张弼士称：“南洋各埠及粤港华商均以芦汉不愿入股，无法招徕”，（注：蔡乃煌总篡：《约章分类辑要》，卷三十四，第3495页，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》三编第十二辑，文海出版社。）侨资难筹状况直至本阶段结束一直没有改善。另一方面，对外资控制国民经济核心部门的企图经历了由排斥限制到许可的政策演变。引进侨资政策的提出与实施，是与严禁外资入侵铁路主干线，限制其对铁路、矿山部门觊觎把持的主旨相伴而行的，能否成功地将外资摒弃于这些主要部门之外是衡量政策实施效果的重要标志。当芦汉路的招商筑路一开始就陷入窘境之时，盛宣怀采取了借洋款筑路的变通方式。即先由铁路总公司以商办身份出借外债兴筑铁路，及至华商资金投入后，再由商股分而偿之。这种解决资金的方法体现抵制外资侵夺利权的指导思想，是在坚定地恪守排斥洋资投入方针的基础上，对华商投资的耐心等待并为其将来自守利权留有余地。然而，华商始终都没有担负起这一重要而艰巨的使命。对铁路部门的其它线路与矿冶业以华资抗衡外资的期待也无何效果。正是在经历了长时期的期待和失望之后，到二十世纪初年，鉴于华商“势散力微”，清政府最终放弃了对铁路、矿山部门限制外商控制利权的战略，转而以法律条文的形式宣布将路、矿利权对外资实行开放。如光绪二十八年（1902），外务部奏定的矿务章程中就放弃了以往对铁路、矿山部门坚决由华商自掌一切修筑权与开采权，即使有外资投入也不例外的宗旨与努力，准许自此以后，无论华洋名商皆可投资承办矿山的开采。（注：朱寿明编：《光绪朝东华录》（北京，1958），光绪二十八年二月，第五册，第4836～4837页。）铁路部门的情形也类似。吸引侨资政策因抵制外资侵夺国民经济核心部门的利权而推行，而今，随着新的投资政策的颁行宣告放弃曾赋予它的使命。引进侨资政策至此告一段落。

　　 三 引进侨资政策失败的决策因素

　　在甲午战争以后华侨回国投资的全过程中，从国内已有的资本结构与各部分实力对比看，1895—1902年是侨资回国的有利时机。此时，官僚资本、华商资本与外国在华资本共同构成为近代资本的三个组成部分。这其中，官款因战费和战赔已耗损殆尽。私人资本虽经历了二十余年的发展，但由于经营受到封建官府的限制勒索与外资的排斥倾轧等重重阻碍，发展一直比较缓慢。因此，实施引进侨资之初，本国这两部分资本的实力，相对都比较薄弱。同样，在华外资受到甲午战后呼声强烈的实业自强思潮的冲击，入侵国民经济主要部门的活动受到顽强抵制。这种格局决定了这个时期回国的侨资面对的竞争对手和遭遇的阻力相对都比较小，再加上政府的大力提倡和引导，侨资可以较顺利地进入国民经济的关键部门，较易在国内生根。

　　然而，具备如此有利的时机却没能达到预期的效果。在导致政策实施失败的诸因素中，本文仅就从吸引华侨投资政策的决策角度，分析阐述失败原因。

　　引进侨资政策是一项涉及面广泛的社会经济政策。在决策过程中，会受到社会经济、政治环境、文化背景等因素的制约，具有相当的复杂性。这对于既无历史可借鉴又深受传统熏陶，并且面临现实压力的以皇帝为核心的高层决策集团而言，是时代赋予的难题，他们难以应付以致于在决策过程中出现了一系列错误，给引进侨资政策的推行与实施造成了巨大的消极影响。

　　 （一）引进侨资政策的制定存在严重缺陷

　　引进侨资的预期目标与随后选择的投资方向等方面的失当，是导致政策实施失败的一个重要因素。本期引进侨资政策不仅始终缺乏健全、权威的政策法规，而且甲午战后引进侨资政策首倡之时，即单纯从应付财政危机出发，冀希望于侨资解其烯眉之急。这一预期目标暴露了政策制定的轻率，并以其短视、自私的特性，注定是一厢情愿的，其落空也是必然的。此后，清政府又从维护利权、振兴实业的角度出发，调整充实了引进侨资政策。然而，这一相对积极、进步的预期目标却因投资方向的选择失当同样以得不到华侨资本的响应而告终。综观海外华侨资本的原始积累与发展过程，大多是经营垦殖业、小商业和采矿业等获利和发展的。经营领域极少涉猎铁路交通部门。所以，从华侨的角度看，投资铁路部门所需的投资额大、投资期长，又是陌生的行业，承担的风险大，决非理想投资领域。尤其是当华侨对清政府仍持有很深的疑虑，清政府以铁路部门招引侨资则尤为不妥。光绪三十年（1904），张弼士曾就集商资商办近代企业表述自己的看法，其中称“所谓招致华商者，非尽市人而罗致也。业必世业，财必已财……以工起家者，畀以制造工艺之任，以路矿起家者，畀以开矿筑路之任”，（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》（北京，1958），光绪三十年十一月，第五册，第5253页。）特别强调华侨回国投资的方向应与熟悉的经营领域相一致的重要性。此外，从投资环境建设的渐进性的角度出发，应当先易后难，从一些回收期短、见效快、侨商熟悉的项目入手，以先期投资的成功范例，吸引后续投资，营造必要的投资氛围，从而逐渐过渡到投资重点领域——铁路部门。因而，清政府引进侨资的出发点和最终目的应予以肯定，但作为一项政策，其根本目标和实施的可行性、可操作性却缺乏必要的准备和考虑。事实上，本期也有部分华侨回国投资，但作为引资的重点——铁路部门却不见侨资的踪影，不能不说是主要引资方向失误所致。因而，甲午战后至20世纪初年，引进侨资政策所提倡的主要局限于风险性大的铁路交通业的重点投资方向，是在忽视华侨经济发展特点与优势的前提下，根本没有对侨资回投可行性的分析与预测而主观贸然地决策。其结果是政策难以奏效。

　　 （二）相关的行政组织与官僚运行机制严重影响了政策的制定和实施

　　作为一项政策，清政府并未将引进侨资政策的实施列入有关机构及官员的基本和主要的工作任务中，更未设立专门的执行机构。而更多的是作为一项倡导性的政策。实施过程中，又一如既往地保持着权力的分散与个人化特征。这种政策定位，并未形成自上而下积极推行的氛围，与引入侨资对于当时社会的需要，是不相适应的。由于轻视华侨事务的传统思想观念根深蒂固地影响着高层决策集团，在决策实施方式时仍惯性地因袭了旧的多头政治的外事处理方式，即无论是地方督抚，抑或出使大臣与外交官，各方都执有相对独立的实施政策的行政权。这一方式带有突出的重地方、轻中央，重个人、轻政府的特征。因为，中央政府并不直接派专门代表前往华侨聚居地，而是将一切事务放归地方封疆大臣办理，这样，国内与海外华侨发生直接联系的中介主要是督抚派出的代表。另外，由于政策的贯彻实施过分依赖握有地方实权的督抚，从而深受个人因素的制约，他们对引进侨资的重视程度及推动力度都直接影响着实施效果。所以多头政治的实施方式对引进侨资政策的推行形成两大不利因素：其一是引进侨资政策的统一性与连续性得不到保证。在政策的实施过程中，各省贯彻政策的力度因地而异，那些不重视华侨经济实力和对华侨有偏见的督抚所在省份，一般很少有吸引侨资的具体措施和办法。如同为主要侨乡的广东与福建相比，就有一定差距。不仅如此，即使是同一省份，此督抚与彼督抚认识与态度上的差别，还进而会导致政策失去连续性。这种地方与个人色彩浓厚的省自为政、人自为政的局面是典型的由于决策失误造成的严重随意性。它更因中央缺乏强有力的、统一的监督机构而导致政策的可信度低。这一切无疑会严重挫伤侨资回国的尝试欲念。其二是不利于清政府在华侨社会中新形象的建立。清政府能否成功地争取到侨资，一个重要的因素就是改变长期以来它在海外华侨中受敌视的形象，赢得华侨信任。要实现这种转变，除了政策的改变，至关重要的是要充分展现其政权的开放、有责任心的性能和较强的办事效率，这是侨资回国的前提和保证。然而，此时的清政府并没有充分认识到这个重要性，政策实施过程中，行政机构运行机制并未作出相应的实质性变革，致使华侨难以感受到处于新的历史条件下的清政府对于华侨在国内经济近代化中巨大潜力的高度重视和对华侨事务态度的根本转变，自然就难释其贯有的疑虑，对回国投资多望而却步。

　　 （三）投资环境不利于吸引侨资回国

　　本期因决策失误造成投资环境不利主要有两个方面：其一是以经济政策为基本内容的投资经济环境的近代化程度微弱。吸引华侨投资的提倡与推行并不是孤立的，必须有相关的经济政策的密切配合。因此，决策过程中，对于同吸引侨资紧密相关的投资保护与投资奖励等政策的建设性决策同样非常重要。可是实际上，直至20世纪初年，决策集团对“因时制宜”的理解基本停留在“蠲除积习力行实政为先”（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》（北京，1958），光绪二十一年闰五月，第四册，第3631页。）的阶段，只是看到工商在国家富强中的作用，对近代经济法律的建设所发挥的推动与维护工商的深远巨大的作用尚未予以足够的重视。所以，并未推出专门的完善详细的保护与奖励原则与办法用以吸引华侨回国与保护其投资利益。经济法规建设的迟缓与薄弱状况与极为粗陋的吸引投资政策注定了国内的投资经济环境对侨企等近代企业在国内的建立与发展将会带来诸多掣碍。这也正是华侨的担忧。他们深深顾虑因缺乏经济法律的依据与保障，投资过程中一旦发生纠纷，势必形成“有司节节羁留，层层钤束，累月经年，尚不得直”（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》（北京，1958），光绪三十年十一月， 第五册， 第5253页。）的局面。所以，正是由于对经济政策法规与引进侨资政策相倚为用的关系实质缺乏深刻了解，致使社会经济环境的封建性没有根本变革。回国侨资的经济利益得不到切实有力的法律保障又直接给潜在的海外投资者造成了极大的后顾之忧。其二是对与侨资回国利害攸关的政治上保护归侨的力度不足。对归国华侨的保护力度是检验政治环境利背的关键，可以从中看出清政权的容纳力与开放性能的大小，也直接影响着引进侨资政策的实施效果。保护得力，会极大地推动和吸引海外侨资回国，否则，会适得其反。引进侨资政策推出实施后的相当一段时间内，清政府并没有认识到保护归侨对争取侨资的重要性，对归侨缺乏相应的保护措施。这种状况一直持续到1899年后始有改变。保商局作为保护政策实施后清政府在国内开始设立的保护归侨机构，在沿海侨乡主要城市——厦门与广州等地设立，它以保护归侨的生命与财产安全为宗旨，目的是要借以“仰见朝廷子惠黎元无远弗届至意”。（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》（北京，1958），光绪二十六年正月，第四册，第4477页。）然而，在确定这一机构的职能性质时，却出现了决策失误。就保商局的职能而言，它主要是负责登记归侨的个人情况及将华侨的申诉转知地方政府。而且，保商局的经费来源由“绅商自行设法筹措，不动公款”，（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》（北京，1958），光绪二十六年正月，第四册，第4477页。）负责局中事务的各绅董也不支薪水。种种事实说明，保商局并不具有独立办理华侨事务的行政权力，只是异立于官僚体制之外，受地方政府控制干预的沟通归侨与政府的非官方办事机构而已。它是华侨的实际作用迅速提高与传统的对华侨的偏见冲突的产物。其担负的保护归侨并招引侨资的重要使命与实际职能严重脱节，从而注定了保商局根本不可能对归侨实施切实有效的保护。不止于此，由于官绅对海外华侨的偏见并未完全清除，保商局在处理华侨事务时百弊丛生，敲诈、勒索、贪污事件不断发生，在海外华侨中产生了恶劣影响，以致1903年底有南洋华侨联呈状告厦门保商局之举。通过保商局职能性质的确定说明了一件事实，即直至本期结束，清政府对保护归侨始终缺乏应有的重视。认识上的局限造成的直接后果就是设立保商局不仅没有发挥出促进侨资回国的积极作用，反而成为侨资回国的一个阻挠因素。