吴福环

　　1861年1月，清政府为适应《北京条约》签订后中外关系的新局势，设立了主管外交和通商的中央机关——总理各国事务衙门（简称：总理衙门、总署），派恭亲王奕、大学士桂良、军机大臣文祥三人为该衙门“管理”大臣。这是有史以来中国封建王朝所设立的第一个专门的中央外交机关，是清末外务部的前身。同一时期，清政府还在上海、天津两地设有南北洋通商大臣。南北洋大臣与总理衙门在工作和人事上都有着十分密切的关系。清代官方典籍和现今史著对南北洋大臣的设立原委、职责及其与总理衙门的关系，大多语焉不详，或有讹误。不少史著认为南北洋大臣与总理衙门同时设立，且为总署的下属机构，是论均不确实，对此有必要以历史文件为依据加以考察澄清。

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　　第一次鸦片战争期间，清廷委派钦差大臣办理对英交涉。《南京条约》签订后，钦差大臣未裁，专门办理五口通商事宜，初为两江总督兼职，1844年改由两广总督兼任，遂成定例。1859年初又为两江总督所兼，并一度由江苏巡抚署理。《北京条约》签订后，沿海沿江新增通商口岸11处，除北方三口外，其余各口连同原来五口的通商事务，均“著署理钦差大臣江苏巡抚薛焕办理”（注：《筹办夷务始末》（咸丰朝），卷72、卷71。）。但仍沿用“五口通商大臣”名义，因驻沪之故，有时也称“上海通商大臣”、“上海钦差大臣”。此时北方三口亦专设通商大臣，这是南北分设通商大臣的开始。1862年3月24日，薛焕被免去江苏巡抚本职，成为专职的办理通商事务大臣（注：《筹办夷务始末》（同治朝），卷5、卷6、卷77、卷78、卷1、卷24。）。此年夏，在一些官方文书中就有了“南洋通商大臣”的提法（注：《曾文正公全集》（奏稿），卷19。）。不久，薛焕上奏提出，通商大臣一职，事权有限，经费困难，不宜专设，仍应由督抚兼任。经总署与两江总督曾国藩、湖广总督官文、署江苏巡抚李鸿章及薛焕多次筹商，提出几种方案，均不了了之。1863年2月，薛焕调京另行差遣，钦差通商大臣改由李鸿章兼任。1865年夏，曾国藩调赴剿捻，李鸿章署理两江总督，于是通商大臣再度成为两江总督的兼职，此后数年，仍有时由苏抚兼任。到1873年以后，两江总督例兼钦差办理通商事务大臣，成为定制，一般官私文书常简称作“南洋大臣”（注：清代官方文献如《光绪会典》、光绪朝《钦定大清会典事例》、《清续文献通考》等，对“南洋大臣”设置原委，沿革的叙述，均不详确，甚至有误。）。

　　南洋大臣的职能是管理长江和东南沿海各岸的通商事宜及部分中外交涉事务。《光绪会典》称其职掌是：“掌中外交涉之总务，专辖上海入江以上各口，其闽、粤、浙三省则兼理焉。”（注：《光绪会典》，卷100。）这一记述十分含混，应该说，在第二次鸦片战争之前，南洋大臣是总管中外交涉的，1858年之后，清廷则派有新的级别更高的钦差大臣，总理衙门成立之后，外交总务更是都由总署主持了。长江中下游及东南各省的中外交涉事件，小事由各省督抚将军督饬司道和地方官办理，大事则咨告总署，奏报皇帝，南洋大臣不过与闻其事罢了，有时甚至连事也未闻。至于各口通商税务，也由各省督抚将军考核，通商大臣“仅准据开报数目”而已，而各省奏咨早已到京。疆臣“各膺专责，总署与户部考其成功，故稽察税务，亦属具文”（注：《筹办夷务始末》（同治朝），卷5、卷6、卷77、卷78、卷1、卷24。）。同治初年，薛焕上奏哀叹说：“臣虽职司通商，而于抚驭远人，稽查榷课，均系有名无实”；“臣两年权篆，驻扎沪城，所行者仍无异于江苏巡抚应办之事。”（注：《筹办夷务始末》（同治朝），卷5、卷6、卷77、卷78、卷1、卷24。）这可以说是南洋大臣事权状况的真实写照。

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　　北洋大臣之设，起源于天津开口通商和英法联军驻津。《北京条约》签订后，英法联军撤离北京，由于对清廷能否遵守条约尚不放心，加上天气已冷，便决定驻扎天津过冬，来年再撤。同时开口通商的各种事宜也急需筹办。奕等人决定派恒祺伴送英军回津，沿途照料，并令其长驻天津，就近调处，又令崇厚帮同办理。咸丰批准了这一意见，但指出：恒祺、崇厚只可作为奕随员，所有通商琐事，由恒棋等办理：遇有要事，仍应禀明奕酌办；应具奏者由奕等具奏，恒祺、崇厚不得具折。这并不是个新职官，只是个新差使。其存在为期很短，距设三口通商大臣仅二个半月，但这却是南北分掌通商外交事权的开端，是北洋大臣的最早雏形。

　　奕等人所上统筹全局、设立总署的“六条章程”提出，南北口岸分设大臣，长江和东南沿海各口归原五口钦差大臣办理；而北方则专设办理三口通商大臣，不加钦差字样，专驻天津，办理牛庄（后改营口）、天津、登州（后改烟台）三口通商事务。为节省经费，特裁撤长芦盐政，归直督管理，将盐政衙署养廉拨给通商大臣。1861年1月20日，咸丰谕派崇厚为办理三口通商大臣，主管三口通商事务，会同各当地将军督抚府尹办理。崇厚在职几近十年，直到1870年夏因天津教案被派充出使法国道歉赔罪的钦差大臣。其间于1863年春，崇厚因署理直隶总督，通商大臣曾由总理衙门大臣董恂短期暂署。三口通商大臣虽有衙署养廉，但仍系差使性质，崇厚一直另有正式的职衔和品级。崇厚奉派赴法，通商大臣一职由总署大臣毛昶熙、成林先后署理。

　　天津教案使清政府大受震动，部分官员从官制上找原因，认为此次教案与通商大臣无督察地方之权有关。毛昶熙指出，通商大臣脱离本省督抚而设专职，“有绥靖地方之责，无统辖文武之权”，地方官往往“阳奉阴违，貌合神离”，“坐观成败”，不肯协助，因此才有天津教案发生（注：《筹办夷务始末》（同治朝），卷5、卷6、卷77、卷78、卷1、卷24。）。他回京后便奏请撤销三口通商大臣，仿南洋之例，改由直隶总督兼任。奕等人遵旨议复说：“三口通商，不必专设大员，所有洋务、海防，均责成直隶总督悉心经理，并仿照南洋通商大臣之例，颁给钦差大臣关防，以昭信守”，而东海关、牛庄关仍归其统辖，以一事权；直督轮流驻扎天津、保定二处，每年开冻后驻津，封河后回省（保定），遇要事则例外（注：《筹办夷务始末》（同治朝），卷5、卷6、卷77、卷78、卷1、卷24。）。清廷予以批准。数日后，新任直督李鸿章奏复，表示完全同意，并拟定除旧有天津道外，另设津海关道，专管洋务和新、钞两关税务，由直督拣员请补，以便得力。1870年11月20日，上谕允准。从此北洋通商大臣就成为直隶总督的兼职，并成定例。

　　《光绪会典》载北洋大臣的职掌是：“掌北洋洋务、海防之政令，凡津海、东海、山海各关政悉统治焉”；“凡洋人游历请照则给，有照则盖印；凡招商之务则设局派员以经理之，其安设各路电线亦如之。”（注：《光绪会典》，卷100。）可见其职权极为广泛。轮船招商局、各煤铁矿招商局、各路电线都是全国性的洋务事业，把这些都隶属北洋大臣，主要是李鸿章个人的因素，但于此也可以看出北洋大臣的职权实在南洋大臣之上。海防的职责，南洋大臣也有（注：如1880年5月清廷就谕命直隶总督北洋大臣李鸿章、两江总督南洋大臣沈葆桢两人“督办南北洋海防事宜”。见《清德宗实录》卷8。），只不过没有北洋大臣实力大、责任重罢了。在外交上，北洋大臣的重要性更非南洋可比。

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　　在奕等人的意图中，设南北洋大臣，除通商外，是要让他们代表总署办理一部分外交事务的。还在筹设总理衙门的时候，奕就请敕薛焕设法阻止各小国北上换约，咸丰还令其晓谕英、法、美三国帮同阻止。显然这已不是地区性的中外交涉，而是国与国之间的外交大事了。但事实上，南洋大臣却无法行使这样的职权，这主要是英、法、美及其它国家的外交使节都不买他的账。英使额尔金声称，不能与外省大臣商办公事，他与法国副使哥士耆先后经过上海，都拒不与薛焕相见。薛曾因公事照会驻京英使，竟不获答复。美国公使蒲安臣来华后，薛多次递送照会，也没有复文（注：《筹办夷务始末》（同治朝），卷5、卷6、卷77、卷78、卷1、卷24。）。而其他未订约的西方小国，根本不听劝阻，纷纷北驶，要求与总理衙门直接交涉，签订条约。所以南洋大臣基本上没办什么外交大事。

　　北洋大臣的情况则不同。1861年夏，奕照会英、法公使，要求外国人经津入京，须由领事官填写知照，报明三口通商大臣，由通商大臣札饬天津府盖印，并由该大臣发文先期通知崇文门，才能查验放行。对此英、法都表示同意（注：《筹办夷务始末》（同治朝），卷5、卷6、卷77、卷78、卷1、卷24。）。其后，总署又令崇厚阻止要求入京订约各小国，在阻止无效后，则奏准由总署派一、二名大臣会同崇厚都作为钦差大臣，共同办理谈判签约事宜。咸末同初与中国订约的数国中，普鲁士、丹麦、荷兰、西班牙等，都是在天津商定的，崇厚都曾参与谈判和签字画押。总理衙门曾照会各国，规定凡外国新公使来华，必须在天津先递照会给三口通商大臣，由其转奏并报告总署，处理结果和清廷意旨仍由该大臣转告；外使如不知照通商大臣，擅自赴京，则不予接待（注：《筹办夷务始末》（同治朝），卷5、卷6、卷77、卷78、卷1、卷24。）。北洋大臣崇厚起到了总理衙门外交代表的作用。其后李鸿章任直隶总督北洋大臣达25年之久（1870—1895），在这四分之一世纪里，他实际成为总署的外交总代表，许多重大的中外交涉他都参与其间，而且往往唱主角。中日中英、中法、中俄，以及中朝（鲜）、中秘（鲁）、中巴（西）间的许多重要条约，都由李鸿章谈判签订；朝鲜问题更是由他主持办理。可以说，总理衙门在处理外交事务时，已经离不开北洋大臣的参与了。

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　　总理衙门与南北洋大臣的关系，主要在外交和通商两方面。《光绪会典》记述说：办理外交方面，南洋大臣“凡交涉之事，则督所司理之，待其上以裁决。疑难者，则咨总理衙门，大事则奏闻”。北洋大臣“凡交涉之务，则责成于关道而总其大纲，以咨决于总署”；“通省交涉洋务事件，统归关道管理，地方官遇事禀闻，由关道禀总督，剖断不决者，咨呈总理衙门”；“凡大事则奏陈请旨”。他们都是“急事用电奏，由总理衙门代陈”（注：《光绪会典》，卷100。）。很明显，南北洋大臣对于总理衙门绝非下属，他们只是在遇到疑难问题、剖断不决时，咨商总署。而总理衙门对于南北洋大臣也只是作为顾问和代陈电奏。通商关税方面，南洋大臣“凡税钞则稽察之，按结汇其册以奏销，仍分咨总理衙门及户部以备核，其支销者亦如之”。北洋大臣“凡征榷之务，则关道上其册于大臣，按结奏报，并咨总理衙门及户部以备核”（注：《光绪会典》，卷100。）。可见，总署只是汇集和审核各口通商税务情况。总的说，无论何事，总理衙门都不能直接指挥南北洋大臣。在封建专制制度下，国内政治、军事、经济、外交、文化的一切大权都高度集中于皇帝一人之手，决不允许任何中央行政部门有直接指挥各地、各级机构的权力。

　　总理衙门与南北洋大臣在人事上的关系很密切，薛焕和崇厚在开缺通商大臣后，都很快调任总署大臣：总署大臣董恂、毛昶熙、成林都曾短期署理过北洋大臣；北洋大臣由直隶总督兼理以后，历任此职的李鸿章、王文韶、荣禄等都担任了总署大臣。虽然这种调任、署任，都要经过清帝简派，但如此密切的人事关系却是其它中央与地方机构所不具的。

　　在总理衙门与南北洋大臣及各省督抚的关系中，还有一个情报咨会问题。奕在统筹全局、设立总理衙门的“六条章程”中提出，津、沪两处所办一切事件，应仿照各省分别奏咨之例，由南北洋大臣随时知照总署，吉林、黑龙江中外边界情形，该省将军须据实奏报，其中外交涉事件，一并按月咨照总署：南北洋大臣和各省有关所办外交的一切奏牍、及钦奉上渝，都须咨报总署，并随时互相咨会；各新旧口岸税银、进出口船只数目等情，要按月呈报南北洋大臣稽查，并由该大臣按月咨报总署及户部。另外，各口岸内外商情、各国新闻报纸，无论汉字洋字，南北洋大臣和通商各省将军督抚府尹也都要按月咨送总署（注：《筹办夷务始末》（咸丰朝），卷72、卷71。）。显然，奕是要使总理衙门成为汇集全国外交、通商情报的中心。作为一个中央外交机关，这是十分必要的。但是咸丰对奕的上述要求和规定却不予支持，他指示：所有各国照会及一切通商事宜，吉林、黑龙江中外边界事件、各海口内外商情、各国新闻纸都著令南北洋通商大臣、各省将军督抚随时或按月奏报，原照会须一并呈览，并咨行或知照礼部，由礼部转咨总理衙门（注：《筹办夷务始末》（咸丰朝），卷72、卷71。）。在咸丰心目中，仍把礼部当作汇集一切中外关系情报的中央政府机关。因为过去清廷的“藩属国”事务大多是归礼部管理的，现在虽然对西方国家的交涉、通商由总理衙门经管了，但各种情报仍应汇总于礼部，再由札部转咨总署，以体现礼部体制比总署崇高。这明显地含有牵制和抑制总署的意图。

　　“礼部转咨”的上谕，引起奕等人的不满，他们立即上奏，提出“将无甚关碍者，仍由礼部咨照，其事宜机密者，即令各该大臣将军督抚府尹，一面具奏，一面迳咨总理衙门”，待各国事务大定，再统由礼部转咨（注：《筹办夷务始末》（咸丰朝），卷72、卷71。）。经咸丰与奕数次驳辩，最后咸丰谕旨申明：各省机密事件，照例奏而不咨，如事关总署者，即由军机处随时录送知照，无庸由各口先行咨报总署，以归划一（注：《筹办夷务始末》（咸丰朝），卷72、卷71。）。

　　但规定是一回事，具体执行则又另当别论。检阅史料可以发现，实际上，随着奕地位的巩固和提高，特别是同治初年被授为议政王之后，由他主管的总理衙门的地位不断上升。南北洋大臣及各省将军督抚对于涉及外交、通商、边界的重要情报，多是边上奏、边咨报或函告总理衙门。由于总署可以派人直接去军机处查阅档案，而且事关总署的机密事宜，军机处亦须随时知照，所以“札部转咨”的问题也就由于没有必要而于无形中取消了。