熊月之

　　晚清上海存在3个相对独立的行政机构：公共租界、法租界、华界。他们各自为政，互不统辖，但也互有联系。在处理内政、外交事务方面，3家各有特点。这种特殊的政治格局，使得上海的政治运作呈现出与众不同的特质，既不同于主权完整的中国内地城市，也不同于当时属于殖民地的香港、新加坡等城市。本文以1897年的小车工人抗捐事件为个案，分析晚清上海政治运作的特点。

　　一、事件缘起

　　小车即独轮车，又称羊角车、鸡公车、江北车，始见于汉代，在近代以前，普遍使用于长江以北的农村，同治初年开始在上海出现。其车身不长亦不阔，一人在后推行，便于在城市中走街穿巷；颇能负重，能载货四五百斤，载人五六个，价格便宜，市民乐意使用，因此其数量迅速增多。小车始行于城南，惟庸工坐之，继行于城北，则士商坐之，后则妓女亦坐之。“于是，洋场小车多至数千辆”（注：《申报》，1876年2月17日（光绪二年正月廿三日）。）。随着小车运输业的兴盛，公共租界工部局从1870年开征小车执照捐，每车月捐初定200文。随后，法租界亦循例征捐，两租界还达成均分小车捐银的协议。至1874年，两租界捐照小车已有3000辆。以后更日增月长，最多时有20000辆（注：《论小车夫加捐滋事》，《新闻报》1897年4月7日。）。

　　1870年代小车一度受到黄包车的挑战。黄包车于1874年由日本输入上海。比起小车，黄包车速度较快，乘坐舒适，因此，相当一部分小车乘客被争夺过去。1882年，公共租界还剩捐照小车1500辆，比8年以前的2200辆减少700辆。但是，此后上海进出口贸易扩大，货物集散量增多，货运小车不断增加，成为遍布大街小巷的重要货运工具，到1895年有42800辆，1896年为50500辆，1897年增加到57000辆（注：《工部局年报》，1897年，第55页。）。小车运输的商品有布匹、肥皂、煤油、茶叶以及各种日用品，南市一带的小车则以运输粮食为主。

　　小车是独轮，数百斤重量全压在一个轮子上，对砖石路面损坏颇大，1896年工部局称每年用来修治道路费用多达10余万两。

　　小车的增多与路面保养成为尖锐的矛盾。租界当局便以增加车捐达到限制车数的目的。

　　还在1888年，小车工人就因加捐与租界当局发生过一次冲突。小车月捐在1871年为200文，到1878年增至400文，外加小费35文。1888年3月，工部局与公董局决定将月捐提至1000文。小车工人奋起反对。他们聚集在县署前，要求知县与租界当局交涉。知县裴大中与上海道龚照瑗向工部局及英国领事多次交涉，无效。2000多小车工人汇集在会审公廨与巡捕房前，要求免增捐费，巡捕以暴力镇压，工人以砖瓦石块还击。经领事团出面调解，工部局与公董局宣布暂不加捐。这次抗捐，以小车工人胜利告终。

　　9年之后，1897年1月1日，工部局致函会审公廨谳员，告以决定从4月1日起，小车月捐增加到600文，连同小费，每月共纳635文。3月9日，公共租界纳税人年会上，通过了这项加捐的决议（注：《工部局年报》，1897年，第54页。）。法租界也宣布对小车加捐。这又引起小车工人的反抗。

　　4月1日，工部局执行纳税外人会议决议，开征小车工新捐。是日下午，租界内凡领有执照的小车工一律罢工，拒领新照，抵制新捐。租界当局派巡捕弹压，在北京路桥堍发生冲突。小车夫群起抗议。第二天，有少数车夫违约捐照，出车运货，遭罢工者群起殴打，巡捕出动弹压。有五六百名小车工人前往县署，以入不敷出，要求县令照会工部局取消加捐事宜，署知县黄承暄以此属租界之事、本县无法作主而婉拒。

　　4月4日，数千名小车工人聚集在外滩示威游行，队伍行进到广东路时遭巡捕镇压，有些人受伤。有两名车夫被抓入会审公廨。车夫更为不平。

　　4月5日，清晨，美租界熙华德路丰裕米店自备小车运米，行至北苏州路，小车工人发现，一拥而上，将车、米、车夫推入河中。巡捕闻声前来驱赶，与工人发生冲突，张毛芝等7名车夫被捕（注：这7人是张毛芝、张阿福、张阿二、张阿三、张福群、叶罗来与任海三。）。上午，数千名小车工人示威抗议，自西门外、外洋泾桥至广东路一带，喧嚷之声，闻于远近。愤怒的人群将法租界外滩东北角、英租界外滩的东南角一带的西商窗玻璃肆行击毁。西捕、西商出而镇压，乱成一团。工商局以此为暴动，鸣响警钟，出动万国商团镇压。停泊在黄浦江上英国兵舰鸣炮恫吓，并派遣水兵两队上岸参与镇压。小车工人被打伤多人，印捕、英捕各伤1人，商团伤2人。对此，西人的记载是这样的：

　　在星期一（即4月5日——引者）早晨，发生了这个星期中最严重的一次示威，一群约700至800名的暴徒，大都手持竹竿，后面跟着一大批活跃的同情者，从法租界越过洋泾浜的外滩大桥直趋英美公共租界。这场暴动就此开始，其起因起初以为是由于死了两名中国人，虽然在这一点上并没有直接的证据。……此时约11点钟，有些绅士恰巧在俱乐部里。他们冲了出来，想去帮助巡捕。巡捕们也已经得到了其他人员的增援，包括麦西森(Matheson)巡官和两名锡克骑兵。此时，这群暴徒的情绪显然极为敌对。在麦西森巡官的双腿严重受伤之后，我们便打电话要求支援。几分钟之后，那些赤手空拳的外国人被迫避至麦边(McBain)先生的办公室。办公室的玻璃立即被砖块砸碎。这些砖块是暴徒们从法租界那边正在拆毁的一些建筑物中拣到后放在篮里带来的。俱乐部的阳台上也满是碎砖。……由于支援力量的到达，巡捕才将人群略微驱退。但形势已如此危急，工部局总董便要求布罗迪·克拉克(Brodie Clarke)少校出动万国商团，并请各军舰派遣登陆部队。……英国军舰林纳特(Linnet)号、普洛弗(Plover)号和美国军舰蒙诺卡赛(Monocacy)号的登陆部队令人钦佩地迅速上了岸，英国领事馆、总巡捕房和其他重要建筑物也布置了卫兵。同时，万国商团全副武装地赶赴各自的集结地。（注：《海关十年报告之二》(1892-1901)，见徐雪筠等译《上海近代社会经济发展概况，1882-1931海关十年报告译编》，上海社会科学院出版社1985年版，第41-42页。）

　　在法租界，车夫二三千人，拥至大自鸣钟捕房示威，亦遭巡捕镇压。

　　小车工人的抗捐活动，得到了租界其他行业的同情和支持。上海的中文报纸《申报》、《新闻报》、《时务报》等，均发表评论文章，同情小车工人，指责工部局加捐不近情理。上海的丝业、茶叶、洋货业等各界商人对于租界加捐之事，联名给租界写信，为小车工人叫苦，历陈苦况，要求不再加捐。

　　二、处理过程

　　小车工人抗捐，本属经济斗争，属于官民矛盾，属于阶级斗争范畴。但是，加捐当局是租界工部局，在某种意义上为一殖民政府，因此，抗捐斗争便容易带有民族斗争色彩。小车工人活动的租界，属于工部局管辖，但从法律意义上说，这些车夫的行政管辖权属于上海地方政府，属于上海县令与上海道台。处理小车工人抗捐事件，工部局需要与上海地方政府协商。按照地位对等原则，工部局应当与上海县政府联系，领事则与上海道台联系。这样，围绕抗捐事件，官民、中外矛盾便夹缠在一起。

　　4月2日，事件刚刚开始，有些车夫前往上海县署，要求县令与工部局交涉，取消加捐，署知县黄承暄开始时取多一事不如少一事态度，推托不管，后经车夫一再请求，才答应出面斡旋。

　　此后几日，事件愈演愈烈。4月5日下午，租界当局与上海知县会商解决办法。6日，上海领事团与上海道台达成协议，决定将加捐之事展延至7月1日执行，在此之前，仍依旧章收捐。这是个折中方案，因为加捐之成议依然有效，只是延期执行罢了。

　　加捐之事既然无法取消，那么，车夫反映的生存困难的问题便需要解决。上海县令为此进行了具体的努力。

　　上海小车工人主要来自江北，以南通、盐城一带人为多，亦有崇明人，他们大多身无长技，家无隔夜之米，为灾荒所逼迫，流落上海，靠推车糊口。他们奋起反对加捐，实在也是迫不得以的，诚如当时报纸文章所述：

　　（车夫）载重至四五百斤，每当炎夏之时，奔驰于烈日中，恐汗珠滴入目睛，则以麻制长条勒于额上，自朝至于日暮，足不停趾，所得不及二三百文，允宜不体恤其情，不复续加捐款，……彼盖大半无家无室，孑然一身，既无田之可耕，又无业之可就，幸沪上为富庶之地，得受廛而谋朝饔夕飧，乃既收其捐，且又加收其捐，不滋闹焉，更何从而吁使豁免！（注：以上几段资料，见《论小车夫因加捐闹事工部局办理失当》，《时务报》第25册，光绪二十三年四月初一日；《悯车夫文》，《申报》，1897年4月8日。）

　　清末的《图画日报》曾绘画刊文，记述小车夫之苦：

　　沪上各行店之货物，各住家之器具，凡属笨重非常者，均以小车载之，其费力较之他项车子为甚，而得赀则独少。故凡充小车夫者，终日惴汗奔驰，仅足以谋一饱，室家之养，殊未惶也。且冬季之寒风，夏天之烈日，侵肌砭骨，疾病堪虞，其情形有至可怜悯者（注：《上海社会之现象，小车夫劳动之可怜》，《图画日报》，第56号第7页。）。

　　小车工人反对的是租界加捐，并不是上海县加捐。因此，上海县政府处理这件事情就比较超脱。小车工人是华人，是自己的子民，他们反对的实际上是西人的政权。因此，上海知县在感情上比较同情小车工人。4月5日，当一大批车夫涌至县署，要求父母官为他们作主的时候，署知县黄承暄表现出少有的耐心和细心。他传开设车寓之周竹山、李大祥、王复林、张言序、王信保、张文耀、张旺扣、包载卿、沈金鳌及受伤之周高群、黄渭章、张扬扣等12人，问他们何处人氏，车从何处而来，价值几何，车捐先前多少，现在多少，每日能得几钱，为何抗捐，要他们详禀租界巡捕镇压车夫的细节，并叫车夫留下西人巡捕行凶的佩刀、印度巡捕裹头的红布。他们这样做，实际是搜集与租界谈判的资料。上海知县和会审公廨所出告示，也明显地站在车夫一边，内云：

　　照得本廨本县据小车夫周竹山等联名禀，称身等在租界推车度日按月每车捐钱四百文，情形已极困苦，现在工部局又议加月捐钱二百文，万难措缴，生计将绝，命若倒悬，禀乞援救等情，据此查租界小车，依此为生者，人数众多，终朝辛苦，所获微资，仅敷糊口，原捐为数已巨，若再加捐，该车夫等实力有未逮，据禀前情，业经会衔禀情道宪照会租界领袖总领事，转饬工部局暂停加捐，尔等须知外国官董亦皆仁慈为怀。（注：《续记小车夫闹事后情形》，《申报》，1897年4月7日。）

　　这不啻在为小车工人叫苦。

　　抗税抗捐是晚清中国普遍存在的社会矛盾，官民冲突比比皆是。但是，在这里，就上海县与车夫的关系而言，官民不是那么尖锐对立，他们倒是结成了反对租界的统一战线。

　　上海地方政府在无法取消加捐的情况下，为缓解小车工人加捐后的困境，进行了两个方面的努力：

　　其一，提高运费。经上海县署提议并与上海领事团协商，双方同意自7月1日起，也就是与小车加捐同步，适当提高小车运费，凡客栈、商埠、码头等运货，加车资10文，私人雇车加资5文。这样，就将捐费的一部分转嫁到租户身上，“名为出自车行，实是缴由租客”（注：《苏松太道告示》，光绪二十三年三月初四日，上海档案馆藏公共租界总务处档案，1897年小车工人抗捐事件。UI-5-73，第65页。）。

　　其二，补贴捐费。6月25日，上海道刘麒祥、署上海知县黄承暄、英租界会审公廨谳员屠作伦与中国通商银行董事严信厚、江北通瀛公所董事等20余人经过商量，决定对所加新捐200文中，由小车工人负担100文，其余100文由各业帮助补贴解决。这样，经过抽肥补瘦，将一部分新增捐费转嫁到相对富裕的商人身上。舆论评论此举“不惟收拾民心，颂声雀起，久而弗替”，而且起到解决游民就业、不使流为盗窃、稳定社会的作用（注：《论通瀛公所津贴车捐之善》，《新闻报》，1897年5月25日。）。

　　这样，提高运费和补贴捐费双管齐下，小车工人实际增加的负担就不是很多了。

　　6月30日，在加捐决定执行的前一天，500多名小车工人集议抗捐，企图以罢工作抵制，但由于租界早作准备，上海道、上海知县也协助租界弹压，罢工未能取得成功，到7月2日，已有一千五六百辆小车领了新照。

　　在租界方面，延期加捐的决定，在西人中引起极大反响。4月7日，《字林西报》发表题为《屈服》的文章，称在此事件中，“道台受制于小车工，领事团受制于道台，工部局又受制于领事团”。该报认为，工部局对此事处理均不妥当：

　　凡在中国遇聚众滋闹之事，未有若此之姑容敷衍，办理失当者矣。……或谓工部局允从领事所言，亦出于不得已，是何故欤？若论处此，惟有三策：坚持不移，其一也；倘不敢坚持，知难而退，其二也；姑容甘让，其三也。今工部局乃择最为贻羞之下策，此又何为哉？是领事与道台关照工部局，明告华人，但止聚众闹事，毁坏玻璃窗，击破巡警头额，即可如彼之愿矣。若此者，不独窥破西人之性情举动，且开以后可危可险之端。西人在沪，管束华人，计有三十万人之多，向惟震之以名望，非仅制之以势力也。今领事与工部局，将西人平日名望，皆委弃于风中。无论华人猜度之有合与否，其意必将以西人为畏怯，而所以畏怯者，或因吾保护之力，尚有未足。即领事与工部局董事之中，或亦如此存心，故出此敷衍之策。是岂智者所为乎？（注：《论小车夫因加捐闹事工部局办理失当》，译自《字林西报》1897年4月7日，载《时务报》第25册，1897年5月2日。）

　　《字林西报》评论说，“就目前而观，道台迫于小车夫之吁求，领事徇于道台之商请，而工部局则受领事之愚弄矣”（注：《论小车夫因加捐闹事工部局办理失当》，译自《字林西报》1897年4月7日，载《时务报》第25册，1897年5月2日。）。

　　同日晚，西商在礼查饭店开会，会上群情激愤，指责工部局在延期加捐问题上处理失当。

　　4月8日，工部局董事会举行会议，总董泼兰的斯(J.Prentice)希望举行一次西人纳税人特别会议，讨论工部局的措施，表示经过解释，如果工部局的措施得不到纳税人会议的支持，则他打算辞职，请另选代表（注：《公共租界工部局董事会会议纪录》，1897年4月8日，藏上海市档案馆。）。

　　4月10日，西商在礼查饭店再次举行会议，列名者200余人，到会者2000余人，“以礼查客店正厅之大，后到之人，几无容足之所，论议纷纷，莫衷一是”（注：《纪西商会议加捐事》，《新闻报》，1897年4月11日。）。西商均以领事、董事为不然，痛加批驳。西人意思，车夫抵制加捐，租界就收回已发捐照，延期加捐，这样，“未免示人以怯，一则有坏租界第三十四条章程，一则各国西人恐启华人轻侮之渐，将来此风一开，作事必多棘手”（注：《纪西商会议加捐事》，《新闻报》，1897年4月11日。）。他们要求自5月1日起立即加捐。这一意见遭到工部局拒绝。4月21日，西人纳税人举行特别会议，会上，工部局董事说明，延期加捐的协议是领事团与上海道台在4月6日达成的。4月23日，西商七八百人在礼查饭店再次集议。会议一方面勉强同意延期加捐的协议，一方面严厉批评工部局在这件事情上处理失当，为此，“不免言辞激切，诸董遂纷纷告退”（注：《纪西商集议加小车捐事》，《新闻报》，1897年4月25日。）。

　　5月12日，工部局董事会全体董事宣布辞职，另外选出新的董事会。对于上海租界小车加捐事，英国政府曾批评英国驻沪总领事，谓“小车夫虽系中国子民，实皆异常穷苦，何得一再加捐，更不应调兵登岸，惑乱人心。该董等办理不善，实属咎无可辞，以后该工部局不准再议加捐”（注：《纪西商集议加小车捐事》，《新闻报》，1897年4月25日。）。

　　三、问题的讨论

　　问题之一：矛盾错综复杂

　　这次小车工人抗捐斗争，问题不算复杂，规模不算很大，时间也不算长，但把当时上海政治运作的特点显示得淋漓尽致。这次事件，涉及租界的行政当局工部局与租界华人居民的关系；租界工部局董事与领事的关系；上海地方政府与民众的关系；上海地方政府与公所这一非政府社会组织的关系；也涉及租界当局与上海地方政府的关系。五种关系交织在一起。

　　这次事件，加捐的是公共租界当局，抗捐的是租界内的华人小车工人。依据《上海土地章程》及其他有关法规，工部局是公共租界的行政机关，负有管理、维护租界市政的职责，加捐是它职权范围内的事。小车工人虽然居住在租界，工作在租界，但是，依据法律和有关章程，对这些工人的行政管辖权、司法权则是上海地方政府的。所以，处理小车工人抗捐事件，应该是上海地方政府的事。小车工人在斗争一开始，就找上海县令、上海道台，要他们与租界当局交涉，是完全合理的。小车工人直接反对的对象是工部局，工部局对这些工人又没有直接处置权，这是工部局必须要与上海县政府协商的原因。

　　就斗争内容而言，抗捐系因加捐而起，属经济斗争性质。但因其反对对象实质上是一个以寓沪西人经济寡头为主的殖民政权，上海地方政府、地方绅商在感情上都站在车夫一边，而以工部局为另一边，这使得本属于阶级斗争的问题夹进了民族斗争的因素。这与日后的五卅运动颇有类似之处。

　　试想，如果小车工人反对的不是租界当局，而是上海县地方政府，那么，情况又会怎样呢？历史无法假设，但是可以比较。

　　我们姑且以属于上海道台管辖下的江南制造局的一个事例作为对比：

　　1890年，江南制造局新任总办刘麒祥认为先前工人每天工作8小时，太少，决定延长至9小时。工人群起抗议，并在新章程实行那天，进行罢工。总办坚不让步，工人害怕受到处理，最后还是复工了，每天工作9小时的制度并没有因为工人罢工而取消。（注：汪敬虞：《中国近代工业史资料》，第1辑下册，第1250页。）

　　7年前处理江南制造局罢工事件的总办刘麒祥，就是后来处理小车工人抗捐事件的上海道台刘麒祥。同是一个人，同样是处理罢工事件，一个矛头对准租界，一个矛头对准上海地方政府，态度截然两样，方法也全然不同。

　　英国领事不止一次地谈到上海道台在处理有关案件时的民族倾向性：

　　我与中国官方的关系继续具有对方表示友好和礼遇相待的特点。然而在中国人处于被告地位的案件中，他们却未能尽其应有的努力为我获得公正处理。他们着手处理这类讼案时，总是一开始就对外国人具有强烈的偏见；在诉讼过程中，为了适应他们为之辩护的问题的需要，还极力设法改变和歪曲最明显的证据，以致他们的行动实际上是在保护其人民免受审判。例如在涉及打人或当众使用暴力的案件中，即使哪一方面先动手的事实已经毫无疑问，也不能指望中国官方会自发地采取行动。恰恰相反，只有催促和缠着他们，才能使他们尽其最简单的职责去查出和逮捕肇事者。（注：《领事麦华陀1874年度上海贸易报告》，见李必樟编译、张仲礼校订《上海近代贸易发展概况1854-1898年英国驻上海领事报告汇编》，上海社会科学院出版社1993年版，第356页。）

　　…………

　　中国官员对领事的关系和政策几乎同往常一样，总的看来是谦恭的，但在有些具体情况中，却是碍事和难对付的。道台虽然异常明智而且精通洋务，但对条约义务却易于采取一种歪曲了的、有偏见的观点，因而在一切案件中，只要被告是中国人这一事实，就足以使他确信他有为被告辩护的责任而不再采纳公正不阿或实事求是的考虑，也不管所有证据是与此背道而驰的。（注：《领事麦华陀1875年度上海贸易报告》，见李必樟编译、张仲礼校订《上海近代贸易发展概况1854-1898年英国驻上海领事报告汇编》，上海社会科学院出版社1993年版，第395页。）

　　问题之二：公所的产生与职能

　　这次抗捐事件以前，上海并没有一个小车工人的组织。抗捐事起，为了解决车夫因加捐而带来的困难，在道台、县令的授意下，成立了一个通瀛公所。这是一个以地区命名的公所，也是上海第一个以小车工人为主的公所。报载：

　　沪北各小车由工部局拟加捐钱二百文，经关道宪刘观察、上海县黄大令与各领事迭次会商，暂缓三月再加等情，已详前报。现经刘观察、黄大令以西七月一号起捐之说，转瞬将届，法租界亦将步其后尘，共需加钱四百文，各小车夫食力维艰，又不能不量加体恤，因此，另筹别法，拟在南泥城桥建立通瀛公所，由张、沈、施等各人经理，另行抽收各商船及米船等捐费，以作津贴。（注：《论通瀛公所津贴车捐之善》，《新闻报》，1897年5月25日。）

　　这段资料很重要，它表明，通瀛公所是在政府的授意、支持下成立的，是联系政府与车夫的桥梁。通瀛公所成立以后，承担起管理车夫的职能。他们从小车工人中立车头12人，管车寓数百家，“各车寓乃各保所寓车夫，自安生业，无作非为，到加捐时不敢违抗生事”（注：《通瀛公所董事张寿怀、沈嵩龄、章定勋、应朝纲致书濮来德先生阁下》，上海档案馆藏公共租界总务处档案，1897年小车工人抗捐事件。UI-5-73，第65页。）。

　　顾德曼的《上海同乡组织》（注：Bryna Goodman,Native Place,City,and Nation,Regional Networks and Identities in Shanghai,1853-1937.University of California Press,Berkeley,1995。），对上海会馆公所的作用作了很深入的研究，这段资料可以作为她的论点的一个佐证和补充。

　　问题之三：公共租界权力结构

　　对待加捐事件，西商——领事团——英国政府，其态度依次呈“激烈——比较温和——温和”这么三级阶梯。英国政府距离最远，所以，还会说一些比较人道主义的话；领事团处于当中；租界市政管理与西商关系最密切，所以他们态度最坚决。

　　当时的公共租界，是一个高度自治的小王国，工部局相当于政府，西人纳税人会议相当于议会。公共租界最后起决定性作用的是西商的意见，特别是西人纳税人会议的意见。公共租界虽以英国人为主，但英国驻沪总领事并不是工部局的最高领导，工部局总董并不是领袖领事的下级。

　　但是，依照章程和管理，寓沪西人在外交方面，由各国领事组成的领事团与上海道台是同级，与道台打交道是领事团的权限，而工部局只能与县令打交道。

　　在当时华人政权系统中，道台是上海地方外交的代表，道台是县令的上级。在对等外交的格局中，领袖领事是寓沪西人的外交代表，但领袖领事并不是工部局总董的上级。

　　也就是说，在华界，行政系统与外交系统是完全重合的，道台签订的外交协定，县令必须执行。在租界，行政系统与外交系统是分离的。领事团的意见虽然被工部局采纳，但西人纳税人会议极不满意，最终导致工部局董事集体辞职。西商在集会时，有人对工部局董事进行批评，声称对纳税人会议“所决办法，工部局亦无不照行之权”（注：《论小车夫因加捐闹事工部局办理失当》，译自《字林西报》1897年4月7日，载《时务报》，第25册，1897年5月2日。）。也有人认为英国总领事韩能(Nicholas John Hannen)不应过多干预对此事件的处理，韩能的无能，是此事件处理失当的原因之一。（注：《租户（寓沪西人之有地产者）来函论小车不宜加捐二则》，译自《字林西报》1897年4月15日，《时务报》，第26册，1897年5月12日。）

　　法租界是领事独裁制，外交、行政合二而一，所以，没有发生危机。

　　通过上面的叙述和讨论，我们可以看到，由于一市三治，由于华界、租界在行政、外交方面体制的不同，也由于民族主义的因素，晚清上海政治运作具有其他城市所难以相比的特点，往往是经济问题政治化，行政问题外交化，简单问题复杂化。