周松青

　　传统中国以大一统为特征的官本位的行政模式凸现了国家的存在而不见社会的影响。太平天国运动之后，正如许多学者所见，地方士绅在社会的重建中起到了越来越重要的作用，官方的控制在地方经济和行政领域中出现了一定程度的萎缩，洋务运动倡导的振兴实业使商品流通和地方经济出现了极为活跃的现象。意义更为深远的是官方控制的衰落和地方经济的活跃为社会的膨胀和地方精英发挥影响力提供了广阔的空间，从而在中国社会出现了类似于西方资本主义发展早期的公共领域。此种现象在晚清上海社会更具代表性。上海是一个移民城市，1844年开埠后成为西方冒险家的乐园，演化成世界经济和金融中心。上海社会独特的经济形态和政治格局造就了一批经济力量雄厚、社会影响极大的地方精英，这批精英在上海（华界）的影响力和统摄力在一定程度上超出了官方的影响，1905年实行地方自治后这种趋势得到了进一步的加强。作为中立或者在一定程度上对立于国家的公共领域形态在上海社会清晰可见。

　　 一、上海的社会团体

　　公共领域是指由私人构成的不受官方控制的私人有机体，包括团体、俱乐部、党派、通讯、交通、出版、新闻、杂志等非官方组织或机构，是介于个人和官方之间的社会领域。这个领域坚持自我调整的地位，但同时却诉求公共权力来公断和调停其内发的冲突。上海社会是一个政治经济形态比较特殊的地区。公共租界和法租界在经济上的成功和政治上的特权几乎遮住了官方的影响。以租界为中心的经济发展滋育了一批富裕的华人阶层，从江苏、浙江和其他省份来上海冒险的商人和实业家在上海冒险的历程中部分成为显赫的人物。退任的清廷官员携带着在任上搜刮到的财富来到上海过着优裕的寓公生活。所有这些人物构成了上海社会的地方精英，他们与官方保持着友好关系，并在官方力所不及的公共领域建立了善堂、会馆、医院、学校、公所、学会、商团等组织，这些组织由地方精英控制，并按照他们制定的规则运行，成为上海社会早期的公共领域。

　　慈善机构在上海社会十分普遍，地方士绅在这些机构中十分活跃。这些机构由于创办人不同而有不同的救助对象。有的机构为全体上海社会提供服务，如同仁辅元堂、普育堂等。有的服务范围局限于一定的地域、行业，承善堂救助在船病故或因工作失足伤亡者，同仁保安堂负责英美租界掩埋骼赀事宜。一些会馆也设有慈善业务，救助同乡病苦。四明公所是旅沪宁波籍人士费元奎、潘凤占、王秉刚等创办，设有业冢和寄柩服务，是上海社会最具盛名和影响的会馆之一。徽宁会馆为安徽徽州、宁国两府人公建，办理施棺、掩埋、助资、盘柩等善举。

　　会馆是外省移民上海人士分省或地区创立的机构，一个会馆便代表了一个籍贯。会馆一般为本省或本县人议事、祀神的场所。晚清上海的会馆主要有泉漳会馆、徽宁会馆、潮州会馆、四明公所、建汀会馆、潮惠会馆、江西会馆、湖南会馆、楚北宝善堂等。

　　除了依据籍贯建立组织外，还有行业性组织，“为同行业者研究商务、联络感情之所，并设恤胬、瞻老以济同业之贫者。”（注：姚文楠纂、吴馨修《上海县续志》第二卷“洋布分所”条。）在上海建立的行业性组织有商船会馆、药业公所、钱业总公所、轩辕店（成衣公所）、茶业会馆、腌腊公所、洋布公所、木商公所、洒业公所、靛业公所、药业公所、衣庄公所、裘业公所、金银实业公所、典业公所、参业公所、铜锡公所等。

　　慈善机构、会馆、行会等都是公共领域中比较传统的组织，随着经济的发展，西方观念的输入，公共领域中具有现代意义的新组织越来越成为上海社会中的重要力量，具有深远的影响。

　　中西医治方法开始在医院中并用，并设立铺位住院治疗。这些医院大部分都设在租界，由西人或传教士设立，受其影响，华人逐渐开始经营和创建医院。仁济医院在咸丰初年由西人设立，后由中西董事共同管理。同仁医院由耶稣教牧师吴虹玉、教士汤爱理、医生马高文等募集创设（同治六年春天）。妇孺医院光绪十一年由美国教会丰女士捐资创建，委罗女医生办理。后来逐渐有了中国人创设的医院。光绪初巡道延娴习西医的黄镦办理牛痘局。光绪三十年李钟珏创立上海医院。除了医院外，中国红十字会、十字会分会、医学研究所等也相继建立。（注：关于晚清上海会馆、行会、 医学会等详见《上海县续志》第三卷。）这些机构超出传统中医的范畴，带有明显的西学痕迹。 红十字会成立于1904年，时日俄战争波及东三省，上海士绅沈敦和、任锡汾、 施则敬等联合中西各董创立了万国红十字会，备药饵银米前往东北救赈，得到商药大臣吕海寰、盛宣怀、电政大臣吴重熹给予库银十万两的援助，同时募集中西捐款百余万，人民被救的有十三万一千一百七十七人，被赈者二十二万五千一百二十八人。（注：《上海县续志》第二卷，“中国红十字会”条。）

　　商会是一个传统和现代交接转换的组织，行业会馆和公所是它前身。上海设立商会开始于光绪二十七年，商务大臣盛宣怀苦于商情隔碍奏准设立上海商业会议公所，委严信厚为总理，周晋镳为提调，希望联络各帮选举商董，严信厚借鉴上海洋商总会和各处商务局所章程拟订了暂行章程六条：明宗旨、通上下、联群情、陈利弊、定规则、追逋负。光绪三十年推广上海商业会议公所为上海总商会，“内以处分华商之争端，外以对付洋商之交涉，联络商情，挽回权利”。上海商会成立后，又陆续设立了上海南商会（光绪三十一年）、三林乡商务分会（光绪三十三年）、闵行镇商务分会（光绪三十三年）、马桥乡商务分会（宣统二年）、塘湾乡商务分会（宣统三年）。（注：《上海县续志》第二卷。）商会是上海早期公共领域中规模最大的组织，几乎每一个在商业领域有业绩的人都是它的会员，是上海举行自治之前覆盖上海全域几乎囊括所有地方精英具有民间色彩的公共领域。

　　地方士绅在上海教育中投入了很大精力，在学会的建立方面上海开风气之先。1903年上海邑绅叶永鎏、叶承锡在小南门外普陀禅院设立会所，“联合同志，研究学术”。（注：《上海县续志》第十一卷学校条（下）。）1904年正式定名沪学会， 设义务小学、阅书会、体育会和各学科补习夜课，成绩显著。同年沪道袁树勋兴办道立师范学堂，叶景氲、袁希涛、沈恩孚、夏日鏊赴日考察师范回沪后于1905年成立教育研究会，附设体操、游戏、传习，后与沪学会合并成立县教育会。此外还成立了劝学公会（原名阖邑学务公会）、群学会（1904年）、江苏教育总会（1905年），上海县教育会（1908年）。学会教育会的成立促进了学术交流，为新式教育的引进和教育内容的流变提供了空间，促进了新旧教育转轨时期的上海教育趋于规范和一致。学会教育会是在学校建设大发展的基础上建立起来的。上海的学校有书院（官立）、私塾（私立）、义塾（由慈善机构创立，如同仁公济堂、厚仁堂设有义塾）、学校（由实业家和教育界人士创立，以后被称为公立）。教育是逐渐由传统向现代转化的公共领域，传统的塾师授徒背诵四书五经的教学方式逐渐被放弃，增加了英、日、法文及数学、代数、体操、游戏等科目，向社会募集经费。

　　上海社会在1905年以前已经有一个比较完善的公共领域，这个领域的发展和壮大把上海社会变成一块自由的沃土，被清廷所忽视或力有不逮的公益事业都由上海士绅自己去开发和建立，这种自己开发和自己建立所蕴积的力量及形成的精神成为上海地方自治发起和运行的动力。

　　 二、社会认同与整合

　　上海是一个移民城市，经过几十年开埠之后成为一个国际性的大都市，来自国内各省份的人士也逐渐形成了上海人的主体意识和对上海社会的归属认同。从上文对公共领域中社会团体的陈述中可以看到这种主体意识和社会归属认同存在着一个过程。生活在上海的早期上海人尚未形成对上海人观念的认同而只有对他们所归依的故乡的籍贯认同。建汀会馆的碑记中写道：“仕宦商家之在他乡者，易散而难聚，易疏而难亲，于是立会馆以联络之，所以笃乡谊也。”（注：《上海碑刻资料选辑》第278页。）他们所建立的会馆、 义塾、慈善机构多为同籍贯或一定地域的人提供救助。“夫妇或均年迈，不能力作；或年壮身生疯痨等症，难以生活，报名会中，夫妇按月给洋一角，以资赡养。”（注：《上海碑刻资料选辑》第268页。）随着在上海生活的时间更长、 交往的范围扩大，建立组织的服务范围也开始突破地域和籍贯的限制，出现了覆盖上海社会的学校、医院、商会、教育会。上海社会的认同和整合过程还可以从一些具有时间间隔的事件中得到体认。

　　1874年和1898年发生了两次四明公所事件，上海各阶层人士在这两次事件中的不同态度颇有意味。

　　四明公所是旅沪宁波籍人士的会馆，位于法租界内，法公董局早有割而占之之心，一直没有机缘。1874年1月， 公董局以筑路为由要求四明公所清让地方，四明公所不允，要求公董局更改路线，并愿意在四明公所西边的同仁堂公地界内购买地基供修马路之用，公董局亦不允。 4月28日旅沪宁波籍一千余人在四明公所集会，向法总领事请愿。5月3日宁波同乡与法捕发生冲突，华民死伤近三十人，法租界居民纷纷迁往英租界，法总领事葛笃赶忙贴出告示表示“不筑马路”，（注：《近代上海大事记》，上海辞书出版社1989年版，第307 —308页。）第一次四明公所事件基本平息。参与此次事件的基本上是宁波人士，其他省籍人士俱作壁上观，隔膜和地域间的不认同清晰可见。

　　二十四年后，四明公所事件再起，情状大变。1898年5月， 公董局董事会借口改建医院和学校，再次试图征用四明公所全部地产，四明公所态度强硬，不予理睬。7月公董局总办马勒伯致函四明公所， 称此项公益事业“尤其有利于中国民众”，并宣布即日接管四明公所。（注：同上书第524页、531页、567页。）7月16日四明公所散发传单令各业罢市，下午钱庄首先停止营业。是日晚，宁波籍寓沪上工商界及广东同乡会成员集会游行，走向法租界。7 月17日晨，前来支援宁波籍居民的各界人士至法租界捕房示威游行。法租界内的中国商店一律罢市，全市其他地区的居民闻讯后也宣布罢工罢市，支持四明公所，同天发生重大惨案，华民死十七人伤二十人。7 月18日居住在上海的宁波籍商人和著名人士在全市散发传单，揭露法租界当局在17日的暴行，呼吁全市人民支持宁波同乡的正义斗争。下午，上海各业领袖在安仁里再次会议斗争措施，力图将抗暴斗争囿于合法范围。7月21日《时务报》发表消息揭露四明公所冲突真相。 在上海各界人民的联合斗争下，上海道和法总领事议定“四明公所乃归甬人”。（注：同上书第524页、531页、567页。）第二次四明公所事件表明迁居上海的各籍人士已逐渐打破狭隘的地域观念，而将自己作为上海的一份子对待。在整个事件过程中，除了初期独由旅沪宁波籍人士勉力支撑外，中后期上海华界纷起，共同抵制法租界的暴行。此次事件之后各籍人士的协同行动时有发生。

　　1903年发生广西巡抚王之春借法兵法款镇压会党起义事件。4 月16日沪上爱国志士和学生集会张园，抗议王之春出卖广西利权。4月25 日，各省寓沪绅商三、四百人再次集会张园开拒法会。蔡元培、马君武、邹容、吴敬恒、叶瀚、龙泽厚、朱德甫、梁啸庵、钱宝仁等先后发表演说，指出“外兵干预为中国亡国之原，两粤沦亡为全局糜乱之始”，议决先成立一会，“专以阻止外人干涉为目的”。（注：同上书第524页、531页、567页。）

　　随着上海社会认同和整合的加强，“上海人”意识成为上海社会明晰可见的观念。1904年蔡元培等人主编的《警钟日报》发表题为《新上海》的社论，明确地提出了“上海人”的概念：“上海何以美？上海者，上海人之上海也。上海人得此天然地势，宜其组织特色文明，随上海潮流，灌注全国，使全国人饱饮吾上海文明乳汁，再出其余力灌注全地球，使全地球人饱饮吾上海文明乳汁。果尔，则全国人民脑智之发达，皆受吾上海人之赐，全地球人民脑力之扩充，皆食吾上海人之福。上海人荣耀，即上海荣耀。上海形势既不辜负吾上海人，吾上海人又安得辜负此上海形势？”（注：熊月之《张园——晚清上海一个公共空间研究》，《档案与史学》1996年第6期。）在这篇社论中，上海优越论和作为上海人的自豪感成为归属的中心，外地旅沪人士认同于上海人，也就是认同于上海的繁荣的经济、发达的文明和开风气之先的意识。上海和上海人的种种优点是作为移民的来自全国各地的人们创造的成果，他们认同于上海和上海人，在一定程度上也是认同自己。到1905年，这种对上海和上海人的骄傲与自豪意识成为抵制美货运动的肇始之功，而使这种意识达到高峰。

　　1904年《中美会订限禁来美华工、保护寓美华人条款》即将满期，在广大旅美华侨的强烈要求下，清政府照会美驻华公使康格，一俟条约满期，“立即停止，不再展期”。（注：徐鼎新，钱小明《上海总商会史》第69页，上海社会科学院出版社1991年7月。）美国方面只同意对旧约在文句上略作更动，而基本内容一仍旧约。对此上海新闻媒体不断向各界传播有关续订华工禁约的消息。1905年5月5日，《时报》发表评论文章，一旦清政府退让，按美方意志签成新约，势必“辱国病商，损我甚巨”，“深望爱国之士共起而谋所以对付之”。5月10日， 各帮绅商在商务总会讨论美禁华工，总理曾铸斥责美国政府的排华政策。会议议决，以沪商会曾铸名义电请清外务部，坚拒签约，不用美货；并请商部以及南北洋大臣电部抗拒，又遍电全国二十一埠。会议提议，“以二月为期，如美国不允将前例删改，而强我续约”，“誓不运销美货，以为抵制”。（注：《近代上海大事记》第595页。）随后，广东寓沪绅董、福建寓沪绅商、公忠演说会、中华教育协会、清心书院师生纷纷制定措施发表通电，抵制美国禁约。二月期满，抵制美货进入高潮，7月19日，沪学会、学界、商界、 工商所派代表一千四百人在务本女塾召开会议，讨论实行抵制美货办法，议决即日起不用美货，并由商务总会致电清外务部、商部以及各埠商会，一致行动。20日商务总会召开各帮商董会议，与会者自行签名不订美货，并分别致电全国三十五个商埠，共同抵制。22日，商务总会召开第二次会议，铁业、机器业、洋布业、洋广五金业、面粉业、水油业以及木业等七大行业巨商签押不进美货，不买美货。到9月份抵制美约趋于平息。

　　李平书对1905年抵制美约事件作了如下评述：“吾论过去之上海以光绪三十年甲辰为界画，盖有贞下起元之望焉。甲辰以前民智不可谓不开，而以云国家思想、地方思想、政治思想，则茫乎其未之闻，自乙巳美约事起，国民资格骤然进步，当此之时如长夜酣睡，闻晓钟一声人皆唤起，而钟声之发实自上海。”（注：《上海县续志》第十二卷《录邑人李钟珏论上海》。）

　　综观晚近上海三十年的社会状况可以看到上海社会的认同与整合有如下几个特点：

　　第一，以同乡观念为核心的小地域观念被突破，以社会协同为核心的大地域观念形成。

　　第二，由初期的追求帮会利益到中期的追求社会利益发展到追求国家民族利益，由追求私利到追求功利最终形成国家思想。

　　第三，社会紧急避险机制获得突破，社会一体化趋于形成。突发事件发生时，在初期整个社会呈分裂状态，除部分机体（如独一的帮会）作出反应外，整个社会反应冷淡；到中期虽然整个社会不能形成有机体式的一致协同，但已放弃了初期的冷漠状态而求积极的回应；最终社会形成一个或数个中心的一体化反应。

　　上海社会到1905年时已经达到了较强的公利意识，这种公利意识以民族意识和国家观念为原核，在同种同族共同对外的自卫中实现了社会整合，形成了上海社会意识观念上的公共领域。在这个领域中，它追求两种利益：第一，以民族、国家为核心的对外形态；第二，追求社会的公共利益，促进经济、教育、文化、社会福利上的增进。在这两种利益下，上海社会形成了强大的社会力量，这种力量在整合的公共领域下形成了巨大的对政治、经济的影响力，在一定程度上超出了官方与租界的控制。

　　 三、精英、团体、自治

　　个人、群体始终是事件的运行主体。在上海发起自治的是一批个性鲜明、寓居于上海的有力人士，本文将他们概定为精英，他们是上海社会的中上阶层，在实业、教育、卫生、慈善事业中有较大的成就，在上海阖邑中有很高的威望和感召力，他们淡出于政治而又关怀民生，受到了西方的影响而具有开明的意识，对实业的经营形成了他们的务实态度，对民生的关怀又使他们抱积极的入世精神。意识、机遇、风气使他们成为上海自治的肇始者。在上海自治的发起中具有重大影响的人物主要包括李平书、沈缦云、郁屏翰、陆文麓、吴馨、曾铸等，团体主要包括上海总商会及其它各行业团体。

　　李钟钰字平书，晚号且顽，祖籍宝山县，遭寇迁上海，早孤，光绪十一年造优贡，朝考以知县用签分广东，署陆丰新宁遂溪县事，光绪二十四年训练团民，对法国侵略遂溪采取强硬立场，名声初起。光绪二十六年赴张之洞幕府，历办文案及武备学堂，后充任江南制造局提调，设初级小学、医学会及女子中西医学堂，擘画布置秩然，视事之暇议于城厢南市仿行警察，设立总工程局。（注：详见姚文楠编纂《民国上海县志》第十五卷《人物》下。）光绪三十一年七月总工程局成立就任领袖总董，后历任总董、议长、县民政长，是上海地方自治中不可或缺的人物。光绪二十五年，李平书离广东职返沪，即“默念南市毗连租界，非仿行文明各国地方自治之制，必不足以图强”。（注：《李平书七十自述》之《李平书先生六十寿序》第70页。）光绪二十九年七月向苏松太道袁树勋请求在上海城厢和南市开放警察。光绪三十一年，“访诸曾经游历外洋之法政学家，知东西洋各国自治规制本非猝办，其普通选举之法按之目下地方情形尚多格硬，惟有先就向来办事诸绅商中公同选举请核派以为组织之基础”。（注：杨逸《上海市自治志·公牍》甲编《邑绅呈复开会选举缮送名摺文》。）李平书在“一切事宜均归地方绅商公举董事承办”中一直被选为主要领袖，其影响力可见一斑。

　　吴馨，字畹九，号怀疚，八岁而孤，弱冠入邑庠即弃举子业，究心有用之学，入南洋公学师范学校，三载卒业，创设务本女学，为全国女学校创始。光绪三十一年城厢总工程局开办，被选为议董，于地方利弊兴革知无不言，言无不尽，旋任西区区长，长达五年，1909年城自治公所成立，被选为议长，辛亥革命爆发，上海光复被推举为县民政长，后奉令改称知事。上海自治取消后，任法租界公董局华董，民国五年被选为教育会会长，七年春任教育所所长。（注：姚文楠《民国上海县志》第十五卷《人物》上第20—21页。）吴馨加入了地方自治的筹备工作，并历任地方自治机构要职。他对自治的认识在侪辈中亦具有独特的地位。他认为“地方自治之滥觞，即各国议院之权舆，故预备立宪，必自地方自治始，地方自治必自市政始。市也者，辅都会之不及，作村镇之导师，市镇不良，则都会统辖之力薄，而村镇亦无所取法，不然，天津之市何以盛于京师，然犹曰督臣之所驻也，汉口之市又何以右于武昌，地势使然，非人力所能强致，窃以为居此土者，宜合国家思想、社会思想、世界思想而并成一市公民之思想，谓宜图远大，计久长，舍小利而谋公利，不宜局于一隅，沾沾为目前苟安之计。彼闻上海拆城之议而骇为不祥，遇道路开拓之时而争及尺寸者，皆由于未能认明上海为完全市场，即未得上海地方真相之故”。（注：《宪政杂志》第一期《上海地方自治研究会讲演录》第101—102页。）吴馨强调在地方自治中要合并国家思想、社会思想、世界思想成一市公民之思想，要开拓眼界，谋求公利，建设上海为一完全市场。这种思想在当时地方自治中具有某种前瞻性。

　　上海地方自治的发起人及其他主要成员，多为在商业和实业领域有成就、有威望的人，这些人的基本状况如下：

姓名    职务                      主要经历

李钟钰  总工程局领袖董     武昌武备学堂提调  江南制造局提调

        城自治公所总董   上海医学会创立人  华成保险公司经理

                             通商银行总董    轮船招商局董事

郁屏翰  董事、城自治公所议员 老公茂纱厂经理、洋布业商团会长

        市政厅名誉董事       商余学会会长

姚文楠  总工程局议长         教育研究会会长、学务公会会长

        市政厅议长           劝学所总董、同仁辅元堂董事、浦

                                                 东中学校董

叶佳棠  总工程局议董、名誉董事  董理普育堂、创震修学堂

        城自治公所议员

莫锡纶  总工程局总董          创办普同义务学堂、东区第一小学

        城自治董事、市政厅市长  震修小学堂、贫民半日学堂

朱葆三  总工程局总董            洋油杂货公所商董、 上海总商

                                                    会协董

郭怀珠  总工程局议董            总办通州海运局、沪局漕运

曾  铸  总工程局总董            上海总商会总理、与李平书合创

                                             华成保险公司

                                组织南市尚团公会

陆文麓  总工程局议董、名誉董事  保安善堂沪北栖流公所董事

        城自治公所议员          创和安小学

        市政厅临时议长、市长

李云书  总工程局部董            经营商船业

        城自治公所议员          上海商务总会总理

        市政厅临时议员          商船会馆董事

王  震  总工程局总董            组织南市商业体操会、 基本商团

        会长

        城自治公所董事          商团公会会长、 日清汽船会社华

                                                     经理

苏本炎  总工程局议董            创民立中学、经营洋货业

        城自治公所名誉董事      商业补习会会长

        市政厅董事              参药业商团会长

顾履桂  总工程局议董、南区区长  永慎和大正杂粮行股东、 创大丰

                                                面粉厂

        城自治公所董事          立大面粉厂、申大面粉厂

        市政厅副市长            沪南商会分会长

杨  逸  市政厅董事              历城厢内外总工程局、 自治公所

                                    、市政厅文牍科负责人

沈恩孚  总工程局议董、议长      组织教育研究会

        城自治公所议长

吴  馨  总程局议董、西区区长    设务本女塾、组织寰球学会生

        城自治公所副议长        创设沪西体操地、 县视学兼劝学

                                                 所总董

贾丰臻  市政厅议员、副议长、议长  创二十二辅小堂、 龙门师范附

                                             属小学校教师

穆湘瑶  总工程局议董、西区区长    经营棉业、煤炭、纺织业

        城自治公所南区区董、警务长

　　（综合自：吴桂龙《清末上海地方自治运动述论》见《辛亥革命七十周年论文选》

　　沈怀玉《清末地方自治之萌芽》见《中央研究院近代史集刊》第九期

　　杨逸编撰《上海市自治志》

　　姚文楠编撰《民国上海县志》《上海县续志》）

　　本表只是罗列了上海地方自治过程中的重要人物，不尽详备。从这些人物可以看出上海自治组织人员之一斑。从上表总工程局组成人员，可以看出总工程局由上海著名绅商组成，他们或因为官而声名卓著颇具威望者，如李平书，或兴办教育为上海教育界领袖者，如姚文楠、叶佳棠、莫锡纶、陆文麓、沈恩孚、吴馨、贾丰臻等，或创办实业成为某行业之领袖者，如郁屏翰、朱葆三、郭怀珠、曾铸、李云书、王震、顾履桂、穆湘瑶等。在所列举的前两项中，部分人后来兴办实业，如李平书创办华成保险公司，成为上海总商会董事，或本身在实业上取得巨大成就后转而投资教育，如叶佳棠在浙江经理盐厂几四十年，（注：姚文楠《民国上海县志》第十五卷《人物》下。）回沪后创震兴学堂。综述表明上海总工程局的组成人员是上海社会的中坚力量，他们构成了上海社会繁荣和进步的基础，上海社会中坚力量被网罗，或者他们自愿加入到总工程局中去，表明了创办地方自治在上海存在的广泛社会基础，他们一个人便代表了一个行业，或者一个人便代表了一个团体，这使上海自治有一个强大的务实的中层阶级推动，使上海自治在社会动荡中稳定发展。上海自治在初创时期各核心团体的广泛加入表明自治观念的深入人心。李平书是一个官商的结合体，他的官商双重身份使他在政府和民间都具有感召力，以李平书为中介将官方和民间撮合在一起组成了半官方半民间的城厢内外总工程局，李平书的中介作用不容抹杀，而官方与民间一拍即合而表现的自治在上海地区的广泛社会基础亦不容忽视。

　　 四、清末新政与租界的影响

　　清末新政是地方自治发起的一个重要因素。清政府在宣布预备立宪后，通过对西方宪政的考察发现地方自治是立宪的基础，此一点在朝野上下达成了共识。对于地方自治的优点时人有如下几种认识：第一，“中国幅员面积，有四百余万英里之多……当以分治为宜”。分治的方法，不是侵越中央政府的权利，而是补救中央政府之不足。在四百余英里的范围内，一市、一乡、一县的利弊之兴革，国力官力必有不及，于是“合无数之聪明材力，兴办一方之公事，结成巩固之范围。推而至于一郡、一省、一国，脉络贯通，上下一气，人人有捍卫桑梓，建立事业，顾全大局之精神，即今世界大通，必不容外人之干涉”。（注：《江苏学政唐景崇奏预备立宪大要四条摺》，光绪三十二年闰四月十六日，见《清末筹备立宪档案史料》，第116—117页。）第二，地方自治是普及教育的基础。“今谋国者曰教育普及、地方自治，此天下公认也。顾人咸谓必俟教育普及，而后可言地方自治，职则谓必办自治，而后可言教育普及。”“学区之划分，学费之担任，皆惟地方是赖。近者兴学之寡效，正坐地方制度尚未成立之故，非办理之咎也。”（注：《前工部员外郎刘浔条陈预备立宪之事应实力举办呈》，同上书，第242页。）第三，可推动民众对社会公益的参与。《东方杂志》认为中国传统的地方政治体制存在很严重的弊端，“中国民事举归官办，官有权而民无权，官取利而民攘利，官与民遂显然划为公私两界，民除其家之私事而外，一切有公益于一乡一邑者，皆相率退而诿之于官，以一人兼理庶事势必不及而又不能公然责之于民，而民之悍而黠者，知官之无能为也……朝廷诚能公布明诏，责成各直省大小府厅州县，行投票法，公举该地方绅士一二人，赏以职衔，凡有公益于该地方之事，集民公议，由该地方官予以办事之权，责成兴办，其办事之款则由民间公出，获利则公享，如此则民间自然舍利而图公益”。该文结论说欲行立宪“当以地方自治为基础”。（注：《东方杂志》1905年，第十二期，第217—218页，《论立宪当以地方自治为基础》。）第四，清政府认识到西方立宪成效卓著，考其源在于“地方自治之滥觞”。实行宪政在于发挥国民之力，让每一个具有独立人格，享有权利并承担起义务和责任。独立人格的养成，权利义务的发挥最终离不开最基层的地方自治。

　　清政府在筹备立宪的过程中认识到了地方自治的重要性，随着形势的发展，地方自治又成为延缓立宪的挡箭牌，从而在另一个层面上有力地促进了清政府对地方自治的提倡。一方面，它希望通过立宪振兴国力，另一方面它又不得不通过立宪排挤汉族势力而使它的立宪博得了虚假的名声。对于立宪请愿日益强烈的呼声，清政府不能压制得太过分，于是它使用了许多藉口和缓冲方法，诸如“民智未开”需假时日。大力倡导地方自治成为缓冲立宪压力的最有效手段。

　　地方自治是一项切实的从基层做起的事情，它不象官制的改革、内阁的组建或者其他行政诏谕的发布，可以在短时期内一蹴而就。地方自治可以看作是晚清诸多新政中最具实效性的务实的工作。它的实效和务实冲淡了犹疑、拖延的清政府立宪行为的虚假的影响力。地方自治从发起到全面推广有五年的时间，在这五年中，对清政府立宪抱有期望的立宪人士看到清政府在为立宪切切实实地工作，这种工作不仅是舆论上的，也是切实的地方实践上的。地方自治在一定程度上维护了清政府筹备立宪的信誉。

　　清政府推行地方自治有它主观的动机，一方面地方自治是宪政的基石，富强的根本，另一方面，清政府财源困窘，地方自治可以在图强和财力不逮之间获取平衡。自治的根本之点是用地方之款办地方之事，国家之正款不能投入到地方的福利中去，此一特点符合清政府的行政特点和财政状况，所以地方自治在各个地区的实行中较少受到中央的干预和阻滞。达寿认为：“立宪政体之所以必能厚国民之竞争力者则又何也？夫立宪之国家，其人民皆有纳税、当兵之义务，以此二义务，易一参政之权利，君主得彼之二义务，则权利可以发展，国民得此一权利，则国家思想可以养成。斯时也，君主又为之定宪法，为臣民权利之保障。而臣民又得于国会协赞，君主之立法及监督国家之财政，上下公谋，朝野一气，一休一戚，匪不相关，如家人父子者焉……以云财富主义，则平日君主政府常藉国力奖励其殖民，保护其贸易，战时则以国家之信用，募集内国之国债，而人民因欲保其生命财产也，不得不先割其财产之一部，以应国家需要，所谓百姓足君孰与不足也，而财产充矣。以云文化，则教育之事，地方可以各出财力以自谋，政府常为监督而奖励之，义务教育既易于普及。”（注：《考察宪政大臣达寿奏考察日本宪政情形摺》，《清末筹备立宪档案史料》第30页。）立宪可能达到的美好前景颇令清政府心动，财政困窘状况又令它在筹备立宪中捉襟见肘，因此清政府在全国范围内推行地方自治时对自治之财政来源作了特别规定：“万事非财不举，不能不别开筹措之途。”（注：《宪政编查馆奏核议城镇乡地方自治章程并另拟选举章程摺》，同上书第726页。）清政府对不能动用国家正款作了明文规定，将可能的地方财政负担下移到了地方自治团体身上，由它们自己筹集经费，清政府便在对地方自治的提倡中得到了三项利益；第一，符合政府标榜的筹备立宪和新政图强的宣示；第二，清政府利用有限的财力谋求更多的更好的政绩，并且在对政绩的追求中政府本身没有作过多的付出；第三，由于举办地方自治而导致的对额外赋税的征收的批评将被转移到地方自治团体身上。

　　晚清政局在清政府立宪图强和满人地位的两难中飘摇变幻。一方面，清政府放任立宪的进行将危及满人的统治地位，另一方面，固守满人的统治地位，处心积虑地排挤汉族势力在立宪中的发展，势必葬送清政府尚具雄心的对立宪的幻想。于是在这种两难情景中出现了筹备立宪的漫长期限和地方自治的高强度的政府控制。

　　租界在上海的存在对清政府是一块心病，“上海本以商埠著名，与美之纽约略同，盖与政局素形隔绝也。然以交通之便利，人才之荟萃，居处之适宜，而又租界关系，为吾国普通政令所不及，遂藏有政局之黑幕及其背景，革命之起，诸伟人每利用上海一隅以与中央政府相抗，迄乎武昌举义，江浙响应，而大本营实在上海租界，此其明证也”。（注：姚公鹤《上海闲话》第52页，商务印书馆1917年7版。）上海之所以出现政局隔绝，藏有政局黑幕，并成为革命的大本营，其原因在于存在清政府威权不能触及的租界；更有甚者租界在上海扩张、膨胀，愈来愈成为庞然大物，吞蚀清政府的土地和主权。这种状况的发展导致了清政府和民间的忧虑。“总工程局成立后，划定各区以一事权……惟北门以外为租界，自治权所不及，故警察无从推广也。可知我邑巳无完全之主权，则地方自治尤不容缓也。”（注：李维清《上海乡土志》第32页。）租界在上海的扩张加强了民间希望举办地方自治以抵制的紧迫性。

　　清政府与租界的交涉亦为头痛之事。近代以降，清政府与西方发生诸种交涉本不为怪，清政府在遭受数次失败后取隐忍、姑息、迁就态度，以冀与之保持和平。然而租界与华界的密切相邻以及租界向华界扩张的得寸进尺态度使清政府与西方交涉无可逃避，而且租界在与苏松太道交涉无结果时，常常抛开地方政府而直接由公使团向中央政府要求权利，最终中央政府变成中西争执的前沿。（注：租界与地方之交涉扩及中央，详见徐公肃、丘瑾璋《上海公共租界制度》第70—73页。）此一点极不为清政府愿意，地方政府也大为尴尬。地方政府在租界的交涉中压力很大，“查英公部局与法公董局虽同在租界之外购地筑路，然英则擅自兴工，法尚先行商办较为彼善于此，且密探法局之意势在必行，若拒之过坚转恐难以转圆，不如迎机而道与之议明，以后不得再行扩大”。（注：《西门外方斜马路交涉案》，《上海市自治志·公牍》甲编，第73页。）

　　清政府行政体制的一个特征是地方官员对上级机关和中央负责，而不对地方民众负责。地方政府的最主要功能是向中央输送财税和维持地方的秩序，其政绩亦取决于此，地方秩序的安宁对于地方官员的政绩评定具有尤为重要的作用。鸦片战争和太平天国时期失去城池的武官纷纷自戕，究其原因在于清政府会对这些武官处以极刑。地方官员只对上级机构负责及中央对地方安宁的高度重视，放在与租界并处的上海县这个特殊环境中时，行政形势就变得尤为微妙。晚清从中央到地方都把与西人交涉视为畏途，如果在地方发生的中西之间的局部性交涉，由于地方官员处理的不力与不善导致事态扩大牵及中央，将是对地方官吏前途极为不利的事情。近代以降形成的从中央到地方对外交涉的隐忍、姑息、迁就的心理趋势在地方官吏中有更为微妙的环境。地方官吏在处理对外交涉事件时面对两个制导因素和一个潜在因素：第一，它是最大限度地拒绝西方人的权利要求而又要让西方人在被拒绝后停止要求。第二，西方人被拒绝后继续要求权利时它便面临第二个制导因素，地方官吏在什么程度上满足西方的要求能使争执停止同时又要让中央政府感到满意。当争执不能平息时便可能扩大化而牵及中央，这是中央政府和地方政府都不愿看到的事情。地方民众对交涉结果的情感判断是影响交涉的潜在因素，地方官吏让度给西方人的权利究其实质是地方民众的，在租界扩张中发生的四明公所案和对华人征税及华人出租土地案等等无不损及地方民众的利益，只是中国民气没有发抒，民众之影响力极为微弱。上海地方自治发生后，地方自治机构成为交涉的主体，因让度之权利而蒙受损失的是代表上海县所有民众的地方自治机构，它们在交涉中的不屈不挠精神使中西方交涉情况在上海地区为之一变。

　　上海地方政府夹峙于中央政府和租界之间，当中央政府认同了苏松太道与租界交涉之艰难时，中央政府便和苏松太道太成了共识：上海绅商为挽回权利抵制租界扩张而组织地方自治被默认。随后中央政府发起了筹备立宪，上海地方自治卷入了立宪潮流而走上了名正言顺的轨道。

　　上海地方自治是晚清中国新政背景下地方自治潮流的一个缩影，这个缩影的不同之处在于它的典型性、规范性和不可预知的影响。它的源起有两大力量推动：第一，清政府谋求立宪图强，选择或者意识到了地方自治作为基础，从而使流行于民间的地方自治思潮和官方政策走向合为一流，催动了清末地方自治潮流的出现。第二，具有独特社会背景的上海公共领域的孕育和社会力量的增长，使上海社会在很大程度上联为一体，成为对地方自治作主动述求的积极主体，并使清政府尚具朦胧状态的地方自治意念清晰化和实体化，最终成为清政府在全国范围推广的榜样。在研究上海地方自治的起源时忽视这两种力量的任何一种都是有失偏颇的。不能想象没有清廷的默许和认可，上海地方士绅能够在中央权威的眼皮底下闹自治，也不能想象没有上海社会力量的膨胀和主动述求，上海地方自治能获致如此完善的发展。